II SA/Kr 1463/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 18 lipca 2016 r. K.W. złożył do Burmistrza R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2016 r., poprzez wykonanie kopii ww. rejestru. Wnioskodawca wskazywał przy tym, że wnosi o wyłączenie z udostępnienia danych zawierających nazwę i adres wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz R. decyzją z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...] ) odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza R. rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 11 maja 2012 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych rejestrem - stanowiących własność osób fizycznych - tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich lokalizacji, naruszałoby prywatność właścicieli działek zawartych w rejestrze, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 ze zm.). Zdaniem organu, za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.W. , wskazując szczegółowo, iż nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 13 października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K.W. żądanej informacji publicznej. Kolegium uznało, iż błędny jest pogląd organu pierwszej instancji wskazujący, iż udostępnienie przedmiotowych informacji naruszałoby prywatność właścicieli przedmiotowych nieruchomości, która podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, w tym, że za pomocą informacji dotyczącej numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki, tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Żądane przez stronę informacje zawarte w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Burmistrza R. w oznaczonym przez wnioskodawcę okresie wraz zawartymi w treści tego rejestru numerami ewidencyjnymi działek objętych decyzjami nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa Kolegium podkreśliło, iż przepisy nie przewidują możliwości stosowania przepisów kpa, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 kpa, albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem - zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - niedopuszczalne jest nakazywanie organowi administracji, przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym), udzielenia informacji znajdującej się w jego posiadaniu. Decyzja Kolegium jest decyzją podjętą w specyficznym postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponentem wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej jest Burmistrz R. . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jest to postępowanie jurysdykcyjne, w którym dochodzi do konkretyzacji i indywidualizacji ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego, a sama decyzja nie ma charakteru decyzji administracyjnej w jej materialnym rozumieniu. Nie kreuje ona bowiem praw i obowiązków adresatów działań administracji publicznej, lecz jest wyłącznie przedstawioną w sformalizowanej procesowej formie negatywną odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Znaczenie formy decyzji w tej sytuacji koncentruje się na jej roli gwarancyjnej, gdyż daje możliwość złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Specyfika postępowania regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i samej decyzji kończącej to postępowanie w sytuacji negatywnego stanowiska w stosunku do wniosku o udzielenie informacji publicznej, wpływa również na rozumienie zasady dwuinstancyjności tego rodzaju postępowań. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie została wyłączona w sprawach o udostępnienie informacji publicznej i każda nieostateczna decyzja wydana w tych sprawach (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie oznacza to jednak, że organ drugiej instancji będzie mógł skorzystać ze wszystkich kompetencji przewidzianych w art. 138 kpa. Nie będąc dysponentem informacji publicznej nie będzie mógł np. uchylić zaskarżonej decyzji odmownej i podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. udzielić informacji publicznej. Organ drugiej instancji w istocie bada kwestię zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej i w sytuacji, gdy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, to utrzymuje w mocy decyzję tego organu, a w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla decyzję organu pierwszej instancji, a będąc związany treścią art. 138 kpa nie może poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji (kpa nie przewiduje możliwości jedynie uchylenia decyzji pierwszej instancji), stąd umarza postępowanie zakończone decyzją odmowną traktując je jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania nie oznacza w tym stanie rzeczy zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz wręcz przeciwnie eliminując decyzję odmowną otwiera ponownie drogę do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy stanowi formę zakończenia postępowania o udzielenie informacji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.W. szczegółowo wskazując, że o ile zaskarżona decyzja spełnia jego oczekiwania, to jednak domaga się kontroli sądowej, w celu zajęcia jasnego stanowiska wobec rozbieżności występującej w orzecznictwie, a zatem rozstrzygnięcia ich w celu uniknięcia i wyeliminowania sytuacji, aby w sytuacjach jak w niniejszej sprawie, mogło dojść nawet do ewentualnego naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było spełnienie przesłanek art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącemu prawa do dostępu do informacji publicznej z jego wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w rejestrze prowadzonym przez Burmistrza R. W myśl art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, inaczej niż przepis art. 138 § 2 kpa, nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona. Wydana w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca odmowną decyzję Burmistrza R. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem K.W. z 18 lipca 2016 r., wobec czego organ nie będzie miał, wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje dominujące stanowisko w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16). W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji. Brak jest także przy tym racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi, jako argument za posłużeniem się art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że poza zakresem określonym w decyzji odmownej Burmistrza R. , była kwestia udzielenia, żądanej informacji K.W. . Spór dotyczył zatem jedynie nieudostępnienia zaczernionych fragmentów dotyczących oznaczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.