II SA/Kr 1467/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 2 marca 2017 r., Nr XXIII.209.2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Makowie Podhalańskim podjęła w dniu 2 marca 2017 r. uchwałę nr XXIII.209.2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 roku". Rada Gminy Maków Podhalański określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 r. w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie: - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016.446 ze zm.); - art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013.856 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niniejszą uchwałę Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 2 marca 2017 r. nr XXIII.209.2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 roku" wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego w/w program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowana uchwała, narusza - zdaniem skarżącego - przepisy art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący podniósł, że przedmiotowy program winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wskazuje on dokładnego adresu firmy, która miałaby zajmować się dokarmianiem bezdomnych kotów, oraz w żaden sposób nie definiuje społecznych opiekunów, którzy również mieliby tego rodzaju zadanie wykonywać (§ 5 pkt 1 programu), nie precyzuje kto miałby zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt (§ 6 w/w programu) i nie określa dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami (m.in. poprzez wskazanie gdzie odłowione zwierzęta miałyby przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska, kto miałby być za to odpowiedzialny), nie podaje precyzyjnie (wskazując adres) kto miałby się zająć poszukiwaniem nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8 w/w programu) oraz nie wskazuje konkretnego lekarza weterynarii, który miałby się zajmować usypianiem ślepych miotów (§ 9 w/w programu), tym samym naruszając w/w przepisy. Powyższe zapisy pozostają na zbyt wysokim poziomie ogólności, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Skarżący podkreślił, że wskazanie w/w danych ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów. W ocenie skarżącego Rada Miejska w Makowie Podhalańskim nie wypełniła w pełni delegacji wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zwrócił uwagę na to, że w § 11 w/w programu nie doszło do wyszczególnienia wydatków związanych z konkretnymi zadaniami. Są one zbyt ogólne. Dlatego też zapis ten nie spełnia on wymagań, o których mowa w art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Maków Podhalański wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 zawiera wszystkie istotne, obligatoryjne elementy nakazane ustawą o ochronie zwierząt, a sposób redakcji poszczególnych zapisów jest konkretny i jednoznaczny. Organ wskazał, iż przedmiotowy program podlegał uprzedniemu zaopiniowaniu przez powiatowego lekarza weterynarii oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, co nastąpiło na podstawie art. 11 a ust 7 ustawy o ochronie zwierząt. Organ podkreślił, że wszystkie wyżej wymienione podmioty wyraziły pozytywną opinię na temat przedmiotowego programu. W ocenie organu Program wskazuje, (w zakresie zadań związanych z opieką wolno żyjących kotów w tym ich dokarmianiem, odławianiem bezdomnych zwierząt i dalszego sposobu postępowania z nimi, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów (§ 5, § 6, § 8 i § 9 )), jednoznacznie na podmioty realizujące te zadania oraz sposób postępowania. Zdaniem organu nie wskazanie dokładnego adresu firmy nie dyskwalifikuje przytoczonych zapisów ani samej uchwały. Istotne jest, iż został skonkretyzowany podmiot mający podjąć się określonego zadania. Nie można wykluczyć sytuacji, że adres podmiotu zostanie przez ten podmiot zmieniony na inny, w trakcie obowiązywania Programu, co może nastąpić nawet wielokrotnie. Wtedy Program nie odzwierciedlałby rzeczywistego stanu rzeczy i w tym zakresie byłby nieaktualny. Ponadto Program wskazuje jaki podmiot ma zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt. Jeżeli chodzi o zwierzęta gospodarskie wynika to z § 6 pkt 6 natomiast odławianie innych zwierząt, wynika to z § 6 pkt 2 (PWK "Eko-Skawa" Sp. z o. o.). Podobnie jeżeli chodzi o zadanie poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt określa ten podmiot § 8 Programu. Natomiast §10 Programu wskazuje konkretnego lekarza weterynarii. Odnosząc się do zarzutu, że w Programie nie doszło do wyszczególnienia wydatków związanych z konkretnymi zadaniami organ wskazał, że w § 11 Programu podano konkretną kwotę jaką zaplanowano w budżecie. Organ zgodził się, że Program powinien wyszczególniać określone wydatki związane z konkretnymi zadaniami. Brak wskazania w Programie tych wydatków nie powinno być jednak klasyfikowane jako istotne naruszenie prawa. Za takie należałoby uznać brak w ogóle konkretnej kwoty na realizację przedmiotowego Programu co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Maków Podhalański z dnia 2 marca 2017 r. nr XXIII.209.2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Maków Podhalański w 2017 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.177). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawierając za to uregulowania zbędne, tak jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia czy też zadania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednak powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Niewłaściwe sformułowany został § 9 dotyczący usypiania ślepych miotów. Ogólnie wskazano w nim jedynie ze zadanie to realizuje lekarz weterynarii. Skoro zadania tego nie powierzono schronisku dla zwierząt (po myśli art. 11a ust. 4) z którym współpracuje gmina, to program winien wskazywać konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie (i tym samym w imieniu i na koszt gminy) będzie realizował. Podnieść należy także, iż art. 11 a ust. 1-5 ustawy nie zawierają normy prawnej, która dawałaby radzie gminy kompetencje do określenia w Programie kto jest jego realizatorem, tak jak to ma miejsce w niniejszej uchwale (§ 2 załącznika). Z przepisów ustawowych wynika, że realizacja powyższego zadania przypisana została gminie. W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2017 r. kwotę 120 tys. zł. zgodnie z § 11 załącznika do programu. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.