II SA/Kr 1481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: u.p.e.a.), nałożył na K. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 lipca 2005 r., Nr [...] oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia. Egzekwowany obowiązek dotyczył dokonania rozbiórki betonowej wiaty garażowej o wymiarach 6,6 x 5,6 m na działce nr [...] w S. przy ul. W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. K. P. wniósł w terminie zażalenie (nazwane "odwołaniem"), uzupełnione i sprecyzowane w piśmie z dnia 1 września 2013 r. W obu pismach podnosił, że decyzja z roku 2005 była niesłuszna. Opisywał również konflikty z sąsiadami. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 13 września 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2005 r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2005 r., znak [...]. Organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 16 maja 2005 r. wezwał K. P. do wykonania obowiązku. W dniu 21 lipca 2005 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że dwa kolejne postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały uchylone wskutek zażaleń zobowiązanego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny, stosowany w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a do takich zalicza się obowiązek rozbiórki. Dalej podano, że z decyzji z dnia 10 stycznia 2005 r. oraz z dnia 23 marca 2005 r. nie wynika, czy sporny obiekt jest budynkiem, czy też budowlą. Natomiast organ pierwszej instancji w toku postępowania egzekucyjnego poczynił ustalenia, na podstawie których betonową wiatę garażową uznać należy za budowlę. Słusznie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny zastosował art. 121 § 2 u.p.e.a. i nie wykroczył poza ustaloną w tym przepisie maksymalną wysokość grzywny. Organ odwoławczy zaznaczył też, że ustawodawca w art. 121 § 2 u.p.e.a. wprowadził tylko górne granice kwot grzywien, pozostawił zatem swobodę ustalania ich wysokości w konkretnych przypadkach. Organ egzekucyjny kieruje się przy takim ustalaniu zasadami racjonalnego działania i niezbędności (art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.). Omówiwszy te zasady, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 3000 zł jest zasadne, gdyż będzie to środkiem niezbędnym, a zarazem wystarczającym do przymuszenia zobowiązanego, aby obowiązek wykonał. Zwrócił też uwagę, że funkcją grzywny jest przymuszenie do wykonania obowiązku, a nie ściągnięcie od zobowiązanego odpowiedniej kwoty pieniężnej. W razie wykonania obowiązku, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący kwestionuje ciążący na nim obowiązek, a zatem podważa prawidłowość decyzji. Zgodnie zaś z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Organy, działające na etapie wykonywania decyzji, są tą decyzją związane. Organ odwoławczy wskazał też, że trybem właściwym do dochodzenia roszczeń związanych z naruszeniami prawa własności jest droga cywilna. Kwestie związane z własnością pozostają nadto bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że postanowienie organu drugiej instancji jest niesłuszne i niezrozumiałe. Wskazał, że nieruchomość przejął, co potwierdza wydany akt własności ziemi, dysponował też zezwoleniem na budowę i posiada na tę okoliczność dowody. Skarżący podniósł też, że nakładanie kar uważa za niesłuszne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozważenia kosztów ewentualnego wykonania zastępczego, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez pryzmat art. 7 § 2 u.p.e.a. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne uwzględnienie przy wymiarze orzeczonej grzywny charakteru obowiązku nałożonego na skarżącego oraz całkowite pominięcie trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki organy egzekucyjne powinny w pierwszym rzędzie brać pod uwagę wykonanie zastępcze jako środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Jego zdaniem grzywna w celu przymuszenia może być uzasadniona tylko w takich przypadkach, gdy wykonanie rozbiórki łączy się ze znacznymi wydatkami, przewyższającymi wysokość ewentualnej grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest bezzasadna. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 27 maja 2005 r. Tytuł wykonawczy z dnia 21 lipca 2005 r. doręczono mu wraz z pierwszym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 26 lipca 2005 r. (uchylonym następnie w postępowaniu zażaleniowym). W postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 17 lipca 2013 r. wezwano K. P. do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni, z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ponieważ art. 121 § 5 u.p.e.a. przewiduje szczególny sposób wyliczania grzywny w celu przymuszenia w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki dotyczy budynku, należało ustalić jakiego rodzaju obiektem budowlanym jest podlegający rozbiórce garaż. Ustalenie, że przedmiotowy obiekt budowlany to budowla jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości. W konsekwencji § 5 art. 121 u.p.e.a. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Co do wysokości grzywny to również prawidłowe było zastrzeżenie, że do niniejszej sprawy z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego przed dniem 1 lipca 2007 r. należy stosować art. 121 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Przepis ten określał górną granicę grzywny w celu przymuszenia na kwotę 5 000 zł. Został on znowelizowany przez art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 Nr 89 poz. 589), który podniósł tę granicę do 10 000 zł. Zgodnie jednak z art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy do egzekucji wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia wynosiła 5 000 zł. Nakładając na skarżącego grzywnę w wysokości 3 000 zł organ I instancji wyjaśnił, że wziął pod uwagę zarówno wymiary budowli podlegającej rozbiórce, jak i uporczywość uchylania się przez K. P. od wykonania obowiązku (postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od 2005 roku). Organ odwoławczy uznał, że nałożenie grzywny w takiej wysokości jest zasadne i celowe, przytaczając bogate orzecznictwo sądowe w tej kwestii. Sąd całkowicie podziela te rozważania. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń odnośnie nierozważenia możliwości orzeczenia o zastępczym wykonaniu obowiązku rozbiórki zamiast nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozważania na temat kryteriów uciążliwości środka egzekucyjnego oraz podnoszenia przez zobowiązanego zarzutów w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 518/11 (LEX nr 1252096), gdzie stwierdzono: "W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 trafnie wskazał, iż podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych, sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 pkt 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tym samym tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403). Ponadto zgodnie z treścią art. 128 § 1 pkt 2, zobowiązanemu należy doręczyć postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną. Trudno w tej sytuacji podzielić pogląd o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 pierwszeństwie wykonania zastępczego. Podzielając powyższą ocenę należy podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący na etapie postępowania egzekucyjnego nie podnosił przed organami egzekucyjnymi zarzutu, iż w jego przypadku mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym będzie wykonanie zastępcze i że domaga się zastosowania tego środka, a nie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, to organy egzekucyjne powinny jego stanowisko uwzględnić. Podnoszenie tych argumentów dopiero na etapie postępowania sądowego nie może jednak odnieść skutku. Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla skarżącego, bowiem nie wiadomo, czy koszt takiego wykonania nie byłby wyższy niż kwota nałożonej grzywny. W tym miejscu należy również za organem II instancji powtórzyć, że skarżący może uwolnić się od nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia - o ile grzywna nie została jeszcze uiszczona - dokonując we własnym zakresie rozbiórki przedmiotowego garażu. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jak wynika z powyższego zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe, a zarzuty skarżącego są bezzasadne. Należało więc oddalić skargę jako bezzasadną - na podstawie art. 151 p.p.s.a.