II SA/Kr 1505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2024r. znak WS-VI.7536.1.31.2024.PB o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 kwietnia 2024r. znak GS-14.6821.3.2024.JP w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2024 r. znak sprawy: WS-VI.7563.1.31.2024.PB, po rozpatrzeniu odwołania O. S.A., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak GS-14.6821.3.2024.JP w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji odmówił zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K.-K. w celu usunięcia podziemnego kanału kanalizacji teletechnicznej i studzienki telekomunikacyjnej w części dolnej, zakrytej, uznając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145). Przepis ten ma bowiem zdaniem organu I instancji na celu umożliwienie zapewnienia sprawnego działania infrastruktury, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zauważono, że cyt. art. 124b dotyczy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości nie tylko w celu zapewnienia sprawnego działania infrastruktury, jak twierdził organ I instancji, ale również do wykonania czynności związanych z usuwaniem z gruntu ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. W przedmiotowej sprawie spółka zwróciła się ze stosownym wnioskiem wskazując, że na podstawie decyzji rozbiórkowej jest zobowiązana do usunięcia fragmentu sieci telekomunikacyjnej (podziemnego kanału), a właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody, a zatem zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124b ustawy. Wydana decyzja rozbiórkowa nie umożliwia sama z siebie wejścia na przedmiotową nieruchomość w trybie egzekucji administracyjnej. Zdaniem Wojewody konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu jasnego określenia i umiejscowienia w załączniku graficznym usytuowania podlegających usunięciu obiektów, trasy dojścia oraz powierzchni niezbędnej do wykonania prac rozbiórkowych. Powyższe elementy nie wynikały z wniosku, ani nie były też przedmiotem ustaleń w postępowaniu I-instancyjnym. Wojewoda zwrócił też uwagę, że brak jest uzasadnienia, dlaczego wnioskodawca domaga się ograniczenia w zakresie całej działki. Od powyższej decyzji A. W. złożył sprzeciw, zarzucając: 1) brak uwzględnienia argumentów i dowodów dostarczonych przez właściciela nieruchomości, a wydana decyzja została oparta jedynie o dowody dostarczone prze pełnomocnika O. S.A., co wyklucza sprawiedliwość decyzji, 2) błędną interpretację art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz brak zaistnienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wydanej decyzji oraz przywrócenie/utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że spółka O. częściowo zrealizowała już nakazane decyzją prace rozbiórkowe, pozostawiając jednak przez zaniedbanie część podziemnej infrastruktury. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem spółki co do braku możliwości porozumienia. Oświadczył, że nie otrzymał maili z propozycją porozumienia. Porozumienie w formie papierowej zostało mu doręczone dopiero po wszczęciu czynności kontrolnych przez PINB, z dużym opóźnieniem. Nie jest prawdą, że skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości. Jego zdaniem to spółka O. wielokrotnie zrywała negocjacje. W efekcie, negocjacje trwają do dnia dzisiejszego i każda ze stron wyraża ciągłą chęć prac nad porozumieniem. Skarżący podkreślił, że od 2012 r. zmierza do usunięcia infrastruktury teletechnicznej ze swojej działki, dlatego nielogicznym jest twierdzenie, że w chwili obecnej nie wyraża zgody na udostępnienie swojej nieruchomości w tym celu. W opinii skarżącego art. 124b ust. 1 ustawy nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że pozostałe elementy infrastruktury teletechnicznej są pozostałościami po niepełnej rozbiórce i nie stanowią elementu czynnej sieci przesyłowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, Wojewoda wykazał bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd podziela w pełni stanowisko Wojewody w przedmiocie wykładni art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Wobec powyższego przepis ten, wbrew twierdzeniom organu I instancji, stanowi adekwatną podstawę do wydania decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości, nie tylko w celu utrzymania znajdujących się tam sieci przesyłowych, ale również w celu "usuwania z gruntu tych ciągów". Sąd nie zgodził się z argumentem skarżącego, który twierdził, że skoro sieć przesyłowa została już częściowo rozebrana i nie stanowi obecnie działającej infrastruktury, to nie podlega ona hipotezie art. 124b ust. 1 ustawy. Zaproponowana interpretacja prowadziłaby do tego, że cyt. przepis mógłby stanowić podstawę decyzji wyłącznie w stosunku do jednej nieruchomości, na której zlokalizowana jest sieć przesyłowa. Rozebranie bowiem pierwszego fragmentu sieci unieczynniałoby przesył, uniemożliwiając de facto rozbiórkę elementów umiejscowionych na kolejnych nieruchomościach. Powyższe rozumienie przepisu jest nielogiczne i niweczy cel, w jakim został on ustanowiony. Skoro w przedmiotowej sprawie spółka jest zobowiązana na podstawie prawomocnej decyzji do usunięcia wybudowanej wcześniej sieci przesyłowej, jest oczywiste, że musi uzyskać prawo do przeprowadzenia tych prac przez właściciela nieruchomości, na której znajdują się podlegające rozbiórce elementy. Decyzja rozbiórkowa nie stanowi do tego samodzielnej podstawy prawnej. Uprawnienie do wejścia na teren cudzej nieruchomości może natomiast wynikać ze zgody właściciela tej nieruchomości, bądź z decyzji administracyjnej, wydawanej m.in. na podstawie art. 124b ust. 1 cyt. ustawy. Wykluczenie zastosowania cyt. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy było po pierwsze sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu, a po drugie uniemożliwiało w praktyce wykonanie decyzji rozbiórkowej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 124b ust. 5 dopiero obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej. Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącego, który twierdził, że nie jest prawdą, iż nie wyraża on zgody na udostępnienie nieruchomości. Z akt sprawy, a także z twierdzeń samego skarżącego wynika, że strony podjęły rozmowy na temat warunków udostępnienia nieruchomości. Prawdą jest, że skarżący co do zasady nie jest przeciwny usunięciu pozostałości po sieci przesyłowej, a nawet – jak sam to podkreśla – zmierzał do wyegzekwowania całościowej rozbiórki od wielu lat. Stawiał on jednak warunki, które z punktu widzenia spółki były nie do zaakceptowania. W przeciwieństwie do art. 124 ust. 3, stanowiącego podstawę do udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie instalacji, wydanie decyzji na postawie art. 124b "nie musi być poprzedzone rokowaniami, które miałyby być prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia z właścicielem nieruchomości. Do uruchomienia tego trybu wystarczy bowiem, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej udostępnienie inwestorowi. Za wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości nie może być zaś uznawane wyrażenie jej, ale tylko pod pewnymi, określonymi warunkami. Nie jest to bowiem zgoda bezwarunkowa, a jedynie przedstawienie propozycji, na jakich zgoda taka może być w przyszłości udzielona" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 981/22). Skoro zatem skarżący obwarowywał pozwolenie na wykonanie prac rozbiórkowych warunkami, w kontekście przesłanek art. 124b ust. 1 należy uznać, że nie wyraził on zgody na udostępnienie nieruchomości. W konsekwencji rację miał organ odwoławczy, który uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 124b ust. 1 cyt. ustawy, jednakże zakres koniecznych ustaleń wykluczał możliwość wydania decyzji reformatoryjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja oparta na art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1428/20). Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji z góry wykluczył możliwość zastosowania art. 124b ust. 1 cyt. ustawy, w ogóle nie prowadzono ustaleń w powyższym kierunku. Przeprowadzenie całościowego postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby z kolei zasadę dwuinstancyjności. Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.