II SA/Kr 1519/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 893/2024 r. z dnia 10 października 2024 r. znak WOB.7722.2021.LMAT.GTWO w przedmiocie wstrzymania budowy budynku skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 października 2024 r. znak: WOB.7722.46.2021.LMAT.GTWO nr 893/2024, po rozpatrzeniu zażalenia T. Ś. i J. Ś., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nr 17/2021 z dnia 14 stycznia 2021 r. znak: PINB.7355.II.66.MG.2020.WW.MMŁ, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm, dalej: P.b.) wstrzymano odwołującym się budowę budynku produkcyjno - magazynowego z pomieszczeniem kotłowni i zbiornikami na wytopiony tłuszcz zlokalizowanego na działkach o nr ew[...] w M. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: W dniu 10 grudnia 2020 r. uprawnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzili, że na opisanych powyżej działkach zlokalizowany jest budynek produkcyjno-magazynowy o konstrukcji mieszanej, murowano-drewniano-stalowej, krytej dachem wielospadowym. Konstrukcja murowana posadowiona jest na fundamencie betonowym, konstrukcja stalowo-drewniana na wylewce betonowej. Ww. obiekt posiada wydzielone segmenty przeznaczone na części północnej na myjnię i mielenie surowca, a w dalszej kolejności w kierunku południowym znajduje się pomieszczenie przeznaczone do topienia tłuszczu wraz z kotłownią oraz pomieszczeniem magazynowym. Segmenty łączy wiata, pod którą znajdują się narzędzia i wylewka betonowa. Wewnątrz obiektu znajdują się urządzenia do przerabiania tłuszczu pochodzenia zwierzęcego. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji wstrzymał budowę przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., uznając, że został on wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W zażaleniu inwestorzy nie zgodzili się z zastosowaną procedurą. Wskazali, że budowa była poprzedzona decyzją Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 14 stycznia 1997 r. znak: B/7351/1-M/97. Część obiektu wykraczająca poza wskazane w pozwoleniu działki została dobudowana do podstawowej bryły budynku, nie jest z nią powiązana konstrukcyjnie i może być w każdej chwili rozebrana. Wobec powyższego inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie procesu legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jako samowoli budowlanej realizowanej w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją zawartą w zażaleniu. Wyjaśnił, że przepisy zawarte w art. 48 i 49b oraz 50 i 51 P.b. dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W przedmiotowej sprawie udzielono inwestorom pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr [...], na terenach zabudowy zagrodowej, o zupełnie innych parametrach technicznych, znacznie odbiegających od parametrów zrealizowanych. Sukcesywne rozbudowywanie budynku gospodarczego o poszczególne segmenty w celu zmiany przeznaczenia tego obiektu na produkcyjno-magazynowy, wyklucza wdrożenie procedury z art. 50 i 51 P.b. Obecnie stwierdzona funkcja nie mieści się w legalnej definicji "budynku gospodarczego" zawartej w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W realiach niniejszej sprawy doszło zatem do powstania zupełnie innego obiektu niż objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, a do tego przekroczono granice działek objętych tą decyzją. Organ administracyjny nie zgodził się z inwestorami, którzy bronili się, że wykraczająca poza granice działek inwestycyjnych część obiektu nie jest z nim powiązana konstrukcyjnie. Zdaniem organu nowe segmenty obiektu są konstrukcyjnie i funkcjonalnie ze sobą powiązane, tworząc całość technicznie użytkową obiektu. Dodatkowo inwestorzy nie wykazali, że objęty pozwoleniem na budowę budynek gospodarczy został przyjęty do użytkowania przez właściwe organy. W efekcie mamy do czynienia z budową budynku nie objętego pozwoleniem na budowę, a nie z rozbudową budynku objętego pozwoleniem na budowę o nowe niezależne konstrukcyjnie i funkcjonalnie segmenty nie stanowiące całości technicznie użytkowej przedmiotowego obiektu. Na marginesie zaznaczono, że bez względu na tryb prowadzonego postępowania, przepisy przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W skardze zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na: a. błędnym ustaleniu stanu faktycznego, że przedmiotowe zabudowania są użytkowane przez właściciela nieruchomości wyłącznie na cele produkcyjno - magazynowe, podczas gdy "pierwotny" budynek gospodarczy objęty ostateczną decyzją administracyjną był i jest wykorzystywany na cele rolnicze zgodnie z treścią decyzji pozwolenie na budowę Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 14.01.1997 r. oraz decyzji Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 19.12.1996 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, b. błędnym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego, iż przedmiotowe zabudowania są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy pierwotny budynek gospodarczy powstał w terenie, gdzie na dzień 19 grudnia 1996 r. działki ewidencyjne [...] znajdowały się w terenach zabudowy zagrodowej, a zatem były zgodne z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 1.2. art. 80 kpa w związku z art. 7a kpa poprzez dowolną ocenę dowodów tj. błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy budynku nie objętego pozwoleniem na budowę o innych parametrach technicznych, innej funkcji i przeznaczeniu, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym decyzji pozwolenie na budowę Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 14.01.1997 r. oraz decyzji Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 19.12.1996 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego na działkach ewid. nr [...] w M. P., wskazuje na przeprowadzenie prac w postaci rozbudowy budynku objętego pozwoleniem na budowę o nowe niezależne konstrukcyjnie i funkcjonalnie segmenty nie stanowiące całości jednego obiektu, szczególnie gdy sam inwestor oświadczył taką okoliczność, a zatem wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony, a ponadto do prac budowlanych dochodziło w czasie gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość lokalizacji w tym terenie rolniczych obiektów gospodarczych. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. argumentując, iż w niniejszej sprawie doszło do powstania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę podczas gdy inwestor posiada pozwolenie na budowę Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 14.01.1997 r. oraz decyzji Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 19.12.1996 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego na działkach ewid. nr [...] w M. P., i taki budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej powstał, a dopiero następnie zostały wybudowane pozostałe obiekty, 2. niezastosowanie postępowania naprawczego wynikającego z art. 50 i 51 P.b., albowiem budynek gospodarczy objęty ostatecznymi decyzjami Burmistrza Makowa Podhalańskiego z 1996 i 1997 roku znajdował się w terenach zabudowy zagrodowej, a ponadto wybudowane dodatkowe obiekty budowlane na przedmiotowych działkach nr ewid.[...] [...] wzniesione do 2003 roku powstały także w dacie obowiązywania ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze, tym samym wszelkie zabudowania powstały z myślą przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych, tym samym obiekt, który powstał jest obiektem rolniczym o innych parametrach technicznych, który jedynie tymczasowo był dodatkowo wykorzystywany w celach produkcyjno - magazynowych o czym może świadczyć powstanie na terenie przedmiotowych działek dodatkowych wiat i chłodni, częściowo już rozebranych z uwagi na obecne wykorzystanie obiektu wyłącznie na cele rolnicze, 3. błędną interpretację zapisów § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezaliczenie obiektów powstałych na działkach ewid. nr [...] w M. P. do kategorii budynków gospodarczych, albowiem powstawały one z przeznaczeniem pod rolnictwo i są obecnie w ten sposób użytkowane. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że wzniesiony przez inwestorów budynek wykracza poza parametry wynikające z pozwolenia na budowę z dnia 14 stycznia 1997 r., a także poza granice działek objętych tą decyzją. Strony nie zgadzają się natomiast co do zakresu tych odstępstw. Zdaniem skarżących, mają one charakter pozwalający na zastosowanie procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 50 i 51 P.b. Tymczasem w opinii organów nie mamy do czynienia ze znaczącym odstępstwem od projektu, lecz z powstaniem całkowicie nowego budynku, o odmiennej funkcji niż wynikało to z pozwolenia na budowę. Rację w tym sporze Sąd przyznał organowi. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Art. 50 ust. 1 P.b. z kolei stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W orzecznictwie wyjaśniono, że przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11). . Art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. obejmuje sytuacje, w których doszło do odejścia, naruszenia regulacji określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, ale w taki sposób, że zachowana jest tożsamość pomiędzy przedmiotem pozwolenia na budowę a zrealizowanym obiektem. A contrario, brak tożsamości między obiektem projektowanym i zrealizowanym oznacza konieczność potraktowania wybudowanego obiektu jako "absolutnej" samowoli budowlanej, tj. uregulowanej w art. 48 P.b. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 494/21; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2286/18). Art. 48 P.b. dotyczy najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej (por. szerzej: M. Rypina [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Lex/el 2023). W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a wówczas, gdyby inwestor zaniechał wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, których zdaniem stwierdzona samowola stanowi wyłącznie odstępstwo od projektu. Owszem, skarżący dysponowali pozwoleniem na budowę. Jak wynika jednak z treści decyzji (k. 6), decyzja otwierała możliwość budowy budynku gospodarczego o powierzchni 120 m2, na działkach nr [...] Tymczasem finalnie powstał budynek o zupełnie innym przeznaczeniu i charakterze. Z protokołu oględzin wynika, że budynek składa się z kilku segmentów, służących oddzielnie jako myjnia, miejsce do mielenia surowca, topienia tłuszczy oraz magazynowania. Trudno twierdzić, że rodzajem budynku gospodarczego jest budynek, w którym odbywa się regularna produkcja i magazynowanie surowca. Jak słusznie zauważył organ, treść § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) przez budynek gospodarczy każe rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych. Produkcja i magazynowanie wytworzonego towaru bezdyskusyjnie wykracza poza ramy tej definicji. Inwestorzy, przez lata rozbudowując pierwotny budynek, wykroczyli ponadto poza granice działek wskazanych w pozwoleniu na budowę, a także kilkukrotnie powiększyli zatwierdzoną w decyzji powierzchnię budynku. W tej sytuacji nie da się potraktować powstałego obiektu o całkowicie zmienionej funkcji, przeznaczeniu i gabarytach jako odstępstwo od projektu, chociażby istotne. Rację miały w tym miejscu organy uznając ten budynek za nowy de facto obiekt, który powstał nie z naruszeniem warunków zabudowy, ale bez pozwolenia na budowę, które w tym wypadku było wymagane. W konsekwencji oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów materialnych, głównie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 i art. 51 P.b. Organy dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów, które znajduje oparcie w orzecznictwie. W skardze nie przedstawiono również odmiennej wykładni tych przepisów, spierano się natomiast o to, który z wyżej wymienionych przepisów ma mieć miejsce w przedmiotowych okolicznościach. Organy zastosowały jednak właściwą normę prawną do okoliczności faktycznych, które – wbrew zarzutom skargi – również zostały ustalone w sposób prawidłowy. Bezpodstawne były również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe zarzuty są zupełnie gołosłowne, skarżący nie wskazali bowiem jakich konkretnie czynności zaniechał organ I instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, trudno nawet domyślać się o jakie zaniedbania mogłoby chodzić, skoro stan faktyczny jest jednoznaczny, bezsporny i sprowadza się w zasadzie do ustalenia gabarytów, położenia oraz funkcji wzniesionego budynku, a także porównania zastanego stanu rzeczy z warunkami decyzji budowlanej, którą dysponują skarżący. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut błędnego ustalenia, że przedmiotowe zabudowania są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie postępowania organy nie przeprowadzały w ogóle takiej analizy, wskazały wyłącznie, że udzielone pozwolenie dotyczyło budynku wznoszonego na terenach zabudowy zagrodowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.