II SA/Kr 1522/17

Kraków, dnia 2 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 2 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 11 września 2017 r., znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. J. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 11 września 2017 r., znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 września 2016 r. dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku gospodarczego w C. , gm. G.. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji z 2016 r. nakazującej skarżącej wykonanie prac, czyli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 września 2016 r. dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji z 2016 r. nakazującej skarżącej wykonanie prac nie dotyczy decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 11 września 2017 r., którą Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 września 2016 r. dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku gospodarczego w C. , gm. G.. Sąd nie może w niniejszej sprawie wstrzymać wykonania innej ostatecznej decyzji, skoro nie jest ona przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z 30 września 2016 r. nie mógł być uwzględniony. Mając na uwadze powyższe wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z 2016 r. nakazującej skarżącej wykonanie prac należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.. Niezależnie od powyższego, nawet jeśliby przyjąć, że wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji zaskarżonej skargą w niniejszej sprawie, to Sąd wskazuje, że wstrzymanie wykonania może jednak dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw, ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, która nie posiada ze swej istoty przymiotu wykonalności. Poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nie nastąpiło merytoryczne "załatwienie sprawy", lecz nastąpiło utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej zmiany innej decyzji ostatecznej, dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku gospodarczego. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie przyznaje żadnych uprawnień, ani też nie nakłada obowiązków, których wykonanie mogłoby, w razie uchylenia decyzji przez Sąd, doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może do niej mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w tym przepisie. Jednakże Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ 1376/14), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...]WINB. Należy bowiem wskazać, że złożony przez skarżącą wniosek nie został uzasadniony w sposób mający wykazać wystąpienie w sprawie przesłanek, o których mówi przepis art. 61 § 1 p.p.s.a.. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych wymienionych we wskazanym przepisie. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., l FSK 983/08, postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., l OZ 210/08). Strona powinna zatem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia w sposób przekonujący przedstawić okoliczności świadczące o tym, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., faktycznie zaistnieją oraz wskazać na konkretne przyczyny uzasadniające możliwość nastąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Na aprobatę zasługuje także teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11 (Lex Omega nr 948885), iż "W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." Skarżący powinien wskazać we wniosku konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanego wniosku należy stwierdzić, że skarżąca wskazała jedynie, że na przeszkodzie do wykonania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku gospodarczego stoją względy finansowe. Jednakże nie wskazano, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też jakie powstaną nieodwracalne skutki. Zatem twierdzenie o przeszkodach finansowych jest gołosłowne i w żaden sposób nie zostało uprawdopodobnione, a przez to nie poddaje się sądowej weryfikacji w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2010r. (sygn. akt II GSK 779/10, publ. LEX nr 673837), obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Ponadto Sąd wskazuje, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadą uzasadniającą jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonych decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania ich wykonania. Mając wszystko powyższe na uwadze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a..