II SA/Kr 1535/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ciężkowicach z dnia 27 listopada 2001 r., Nr XXXI/267/01 w przedmiocie określenia kryteriów realizacji zadań inwestycyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 27 listopada 2001 r. Rada Miejska w Ciężkowicach podjęła uchwałę Nr XXXI/267/01 w sprawie zmiany uchwały Nr XIV/123/2000 Rady Miejskiej w Ciężkowicach z dnia 22 lutego 2000 r. w zakresie określenia kryteriów jakimi powinien kierować się Zarząd Gminy Ciężkowice przy przygotowywaniu zadań inwestycyjnych z zakresu gospodarki komunalnej. Uchwała ta, mająca charakter uchwały nowelizującej, zmieniła treść § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/123/2000 Rady Miejskiej w Ciężkowicach z dnia 22 lutego 2000 r. w ten sposób, że zmieniony § 1 pkt 2 otrzymał następującą treść: "2. przestrzegać zasady aby udział mieszkańców w kosztach realizacji zadań był nie mniejszy niż: a) 500 zł. przy wykonywaniu przyłączy wodociągowych, w ramach remontu istniejącej sieci, do budynków które posiadały do dnia 23 lipca 2001 r. przyłącz wodociągowy, b) 1000 zł. przy wykonywaniu przyłączy wodociągowych do budynków które do dnia 23 lipca 2001 r. nie posiadały przyłączy wodociągowych, c) 700 zł. przy wykonywaniu przyłączy kanalizacyjnych do budynków w ramach prowadzonych inwestycji". Uchwałę tą powierzono do wykonania Zarządowi Gminy Ciężkowice i weszła ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XXXI/267/01 Rady Miejskiej w Ciężkowicach. Jako podstawę do wniesienia skargi Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art.53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie jej z naruszeniem podanych przepisów i bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia obowiązku ponoszenia opłat w kosztach kanalizacji innej niż opłata adiacencka. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ponoszenia opłat adiacenckich, ani art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała ta nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących zaliczania udziału w kosztach budowy kanalizacji na poczet opłaty adiacenckiej. Podstawą do podjęcia uchwały nie był również art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tak podjętej uchwały nie można uznać za wprowadzającą opłaty adiacenckie również i z tej przyczyny, że takie opłaty wymierzane są w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta. Uchwała ta nie została podjęta na podstawie art. 184 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie zawiera żadnych uregulowań odnośnie zaliczania udziału w kosztach budowy po zakończeniu inwestycji na poczet opłaty adiacenckiej. W skardze podniesiono również, że w 2010 r. na wezwanie Prokuratora Rada Miejska w Ciężkowicach uchyliła zaskarżoną uchwałę, ale nawet uchylenie tej uchwały nie spowodowało wyeliminowania jej z obrotu prawnego od daty jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ciężkowicach wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że na wezwanie Prokuratora Rada Miejska uchwałą z dnia 25 lutego 2010 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ciężkowicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ciężkowicach wprowadziła zmodyfikowany dla mieszkańców gminy obowiązek udziału w kosztach budowy publicznej sieci wodociągowej i kanalizacji w określonej wysokości. Treść zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej nie pozostawia wątpliwości, że było to obowiązek, a nie jedynie dobrowolna możliwość ponoszenia tych opłat. W każdym bowiem przypadku nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy, organ gminy musi dysponować właściwą podstawą prawną. Taką podstawą prawną nie mógł być art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", który w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały miał następująca treść: "do wyłącznej właściwości rady gminy należy wybór i odwołanie zarządu, ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, stanowienie o kierunkach działania zarządu oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności". Nawet ustalanie kierunku działania zarządu gminy (to uprawnienie posiada również rada gminy obecnie wobec wójta) nie oznacza możliwość nałożenia obowiązku pobierania obowiązkowych danin publicznych od mieszkańców gminy. Zobowiązując organ wykonawczy gminy do pobierania opłat, Rada Miejska jednocześnie obciążyła tymi opłatami samych mieszkańców Gminy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nakładający na nieograniczonego adresata (abstrakcyjnie określonego) obowiązek ponoszenia opłat. Została wydana bez podstawy prawnej prawa materialnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie przez radę gminy na obywateli (mieszkańców gminy) jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ani też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (np. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała nie stanowiła również żadnego dobrowolnego opodatkowania się mieszkańców. Przepisy regulujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego znają instytucję "samoopodatkowania się" mieszkańców jednostki samorządu w drodze referendum i takiego referendum nie może zastąpić uchwała rady gminy. Samorząd terytorialny jest, zgodnie z art. 15 Konstytucji RP jedynie formą decentralizacji władzy publicznej, a w istocie decentralizacji administracji publicznej. Oznacza to, że samorząd terytorialny jedynie wykonuje część zadań publicznych na analogicznych zasadach jak administracja rządowa i nie może samodzielnie kreować nowych zadań oraz samodzielnie ustalać zasad ich wykonywania. Mieszkańcy jednostki samorządu nie stanowią odrębnego organu danego samorządu i nie mają odrębnej podmiotowości prawnej. Ich udział w funkcjonowaniu samorządu ogranicza się do wyborów i zasadniczo inspirowania oraz udziału w referendum (gminnym, powiatowym lub wojewódzkim). Rekapitulując dotychczasowe ustalenia należy wskazać, że niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej w Ciążkowicach z dnia 27 listopada 2001 r. jest przepisem prawa miejscowego, zawiera ona bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców, których budynki mieszkalne będą mogły być podłączone do sieci wodociągowe i kanalizacji. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających zasady odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie - co i tak może budzić wątpliwości - podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujące na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Rację ma Prokurator podnosząc, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to zarząd gminy mógł, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana również bez upoważnienia ustawowego określonego art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.