II SA/Kr 1537/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] – wydaną po rozpatrzeniu zażalenia M.C. i S.P. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] maja 2011 r., znak: [...], którym wstrzymano wykonanie przybudówki (drewutni) oraz wiaty drewnianej w sąsiedztwie drogi krajowej i daszku nad drogą gminną W. W. na posesji nr [...] przy ul. [...]– dz. nr ewid. [...] wykonanych jak wynikało z zebranych dowodów bez wymaganych zgłoszeń i nałożono na inwestora M.C. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót i wykonania niezbędnych zabezpieczeń bhp - umorzył postępowanie zażaleniowe. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołał się na art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie doręczono stronom 19 maja 2011 r., a po przeprowadzonej 29 lipca 2011 r. rozmowie telefonicznej z pracownikiem PINB w Z. ustalono, że organ I instancji nie wydał żadnej z w/w decyzji. W związku z tym organ II instancji uznał, że z uwagi na utracenie przez zaskarżone postanowienia ważności z mocy prawa, postępowanie zażaleniowe na to postanowienie stało się, na podstawie art.. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję S.P. wniósł skargę do WSA, w której zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi S.P. skarżący podniósł, iż fakt, że w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt.2 lub art. b1 ust.1 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Art. 50 ust. 1 prawa budowlanego przewiduje wydanie w określonych przypadkach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W myśl ust. 5 powołanego przepisu postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, natomiast ust. 4 stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z ust. 4 powoduje bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, czy też organ II instancji ma obowiązek rozpoznania zażalenia nawet po upływie wskazanego terminu. Analizę tego problemu przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II SA/Gl 1341/2010. Sąd wskazał w nim: "Wątpliwość, o której mowa, rozważana była zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie i na przestrzeni lat zarysowały się w tej mierze 2 stanowiska, obydwa posiadające przemawiające za sobą ważkie, choć odmienne, argumenty. Jedno, dowodzące, iż umorzenie postępowania odwoławczego, możliwe jest jedynie w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taka bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi jedynie w razie skutecznego cofnięcia środka zaskarżenia. Skoro bowiem z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w drodze zażalenia o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu, to strona winna mieć zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, po ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy co do istoty przez organ II instancji. Prawo strony do wykorzystania przewidzianej przez ustawodawcę możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy w II instancji realizowane jest, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie, a nie ogranicza swej wypowiedzi do formalnego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego poprzez jego umorzenie, które nie zawiera prawnej oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ I instancji - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 564/06 (wprawdzie wyrok ten zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych, kiedy to w trakcie obowiązywania postanowienia wydano decyzję z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak wyrażona w uzasadnieniu teza ma, jak się wydaje, charakter generalny). Drugie ze stanowisk, w ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące, oparte jest z kolei na tezie, iż przewidziany w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego termin 2 miesięcy, jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji wniesionego przez stronę zażalenia. Bezskuteczny natomiast upływ 2-miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1304/08 (wskazujący, iż jedynie w odniesieniu do kontroli legalności postanowienia przez sąd administracyjny upływ ważności aktu nie stanowi przeszkody prawnej); nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 988/09. Sąd w obecnym składzie przychyla się do drugiego z poglądów. Skoro bowiem stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu straciło ważność, a tym samym nie pozostaje już w obrocie prawnym to bezprzedmiotowym byłoby merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy wniesionego zażalenia. Działanie takie musiałoby bowiem zostać zakończone, wobec nie wycofania zażalenia przez stronę, jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pamiętać zaś należy, że organ odwoławczy ocenia zaskarżone doń postanowienie bądź decyzję w dacie orzekania, nie zaś w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego, nie można podzielić poglądu, który w efekcie oznaczałby, że organ II instancji utrzymuje w mocy postanowienie, które już wcześniej, z mocy samego prawa, z obrotu prawnego zostało wyeliminowane, bądź postanowienie, które w obrocie tym już nie istnieje uchyla. Tym samym, zdaniem Sądu, organ II instancji po stwierdzeniu, że minął już okres, po którym postanowienie straciło ważność winien był postępowanie zażaleniowe umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie był już bowiem uprawniony do merytorycznego badania wniesionego zażalenia. W efekcie zaskarżone postanowienie musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, organ winien bowiem poprawne rozstrzygnięcie oprzeć na art. 105 k.p.a.". Podzielając stanowisko przedstawione w cytowanym uzasadnieniu należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).