II SA/Kr 1541/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , Powiat Grodzki postanowieniem z 31 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu blaszanego o wymiarach 2,70 x 4,90 m, zlokalizowanego na działce nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu blaszanego o wymiarach 2,70 x 4,90 m, zlokalizowanego na działce nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] w K. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorem budowy ww. obiektu jest S.D. W toku postępowania organ powziął wiadomość, że przed Sądem Rejonowym dla [.....] , Wydział I Cywilny, prowadzone jest postępowanie o uwłaszczenie gospodarstwa rolnego, w którego skład wchodzi ww. działka. Po jego zakończeniu będzie możliwe przeprowadzenie postępowania sądowego w sprawie postępowania spadkowego po zmarłych współwłaścicielach działki nr [.....] której dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne. W ocenie organu, powyższa okoliczność wypełnia przesłanki określone w art. 97 ust. 1 pkt.4 kpa. Z.W. wniosła zażalenie na ww. postanowienie domagając się jego uchylenia. Zdaniem żalącej się zakończenie postępowania o ustalenie stanu prawnego nieruchomości dla przedmiotowej sprawy nie ma żadnego znaczenia. Postanowieniem z 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt [.....] , postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zostało zawieszone, zatem w sytuacji, gdy nie dojdzie do jego podjęcia, postępowanie administracyjne mogłoby już nigdy nie być podjęte. Ponadto bezspornym jest, że osoby które postawiły garaż nie są jedynymi właścicielami nieruchomości na której został postawiony. Bez znaczenia jest, czy te osoby nabędą grunt w przyszłości. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 24 września 2013 r., znak: [.....] , na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w przedmiotowej sprawie były podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie o uregulowanie własności nieruchomości toczące się przed Sądem Rejonowym dla [.....] , Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 865/11/P) należy uznać zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przedmiotem zawieszonego postępowania jest legalność budowy garażu blaszanego zlokalizowanego na działce nr [.....] . Inwestorem budowy ww. obiektu jest S.D. , który nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił również, że działka nr [.....] obr. [.....] w K. wchodzi w skład gospodarstwa rolnego objętego księgą wieczystą nr [.....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [.....] w K Wydział Ksiąg Wieczystych. We wskazanej księdze wieczystej, jako właściciele nieruchomości na której znajduje się samowolnie wybudowany blaszany garaż, figurują J.D. , M.B. , T.D. , A.D. i inni...., .Przed Sądem Rejonowym dla [.....] , Wydział I Cywilny, prowadzone jest postępowanie o uwłaszczenie gospodarstwa rolnego, w którego skład wchodzi ww. działka. Po jego zakończeniu będzie możliwe przeprowadzenie postępowania sądowego w sprawie postępowania spadkowego po zmarłych współwłaścicielach działki nr [.....] której dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne. Postanowieniem z 6 sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy zawiesił postępowanie o sygn. akt I Ns 865/11/P. Zgodnie z oświadczeniem I.R. do protokołu przyjęcia stron z 22 marca 2013 r. przedmiotowe postępowanie miało zostać podjęte 20 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy ustalił, do daty wydania postanowienia nie zostało przez Sąd wydane prawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie o sygn. akt I Ns 865/11/P, zatem wciąż nieuregulowana pozostaje kwestia własności nieruchomości na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie MWINB rozstrzygnięcie kwestii własności przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na ustalenie właściwego kręgu stron postępowania. Nadto mając na uwadze przepisy art. 48 oraz art. 50 - 52 ustawy Prawo budowlane wywieść należy, że ewentualne rozstrzygnięcia zapadłe na podstawie tych przepisów powinny być kierowane do inwestora, właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu, albowiem tylko te osoby z uwagi właśnie na ich uprawnienia władcze w stosunku do obiektu, są w stanie wykonać rozstrzygnięcia zawarte w tych orzeczeniach. Dopiero zatem nie budzące wątpliwości ustalenie stosunków własnościowych pozwoli na prawidłowe ustalenie stron prowadzonego przez organ administracji postępowania i wydanie właściwego, kończącego je rozstrzygnięcia. Z.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez zawieszenie postępowania, mimo, że nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu ponownie podniosła, że w jej ocenie sprawa zawisła przed sądem powszechnym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy samowolnej realizacji garażu. Podkreśliła, że okolicznością bezsporną jest, że inwestorem jest S.D. i ustalenie legalności wybudowanego garażu nie jest zależne od ustalenia kręgu właścicieli gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie są zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 24.09.2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 31.2012 r., którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszono postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu blaszanego o wymiarach 2,70 x 4,90 m, zlokalizowanego na działce nr [.....] obr. [.....] przy ul. [.....] w K. , wybudowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości (do czasu zakończenia prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [.....] w K. postępowania I Ns 865/11/P w sprawie uwłaszczenia gospodarstwa rolnego, w którego wchodzi m.in. ww. działka). Mając na uwadze wywody skargi, należy wskazać, że istota sądowej kontroli, objętego skargą postanowienia, sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc, wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów administracji, trzeba wskazać, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym. W wyroku z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Również w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, WSA w Rzeszowie z 7 lutego 212 r., sygn. akt II SA/Rz 917/11, WSA w Krakowie z 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 112/12). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy stwierdzić, że toczące się postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie uwłaszczenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi m.in. działka nr [.....] obr. [.....] w K. , nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności budowy ogrodzenia na ww. działce. Istotną kwestia dla rozstrzygnięcia sprawy było prawidłowe ustalenie przez organy administracyjne inwestora budowy przedmiotowego obiektu. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej (nr [.....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [.....] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych) właścicielami nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wybudowane ogrodzenie są: J.D. i inni....., W ocenie Sądu, nie zostało w ogóle wyjaśnione, na jakiej podstawie organy administracyjne obu instancji uznały, że inwestorem jest S.D. , zwłaszcza w kontekście tego, że Z.W. w piśmie z dnia 28.02.2009 r. protokole oględzin z dnia [.....] .2011 r. wskazała na T.D. oraz I.R. jako inwestorów ww. obiektu. Należy podkreślić, że orzekające w sprawie organy nie odniosły się do ww. oświadczenia strony, a poczynione przez nie ustalenia cechuje dowolność, co pozwala na przyjęcie iż zostały poczynione z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto, bezsporne jest to, że w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć znany był stan prawny nieruchomości, a stosunki własnościowe na niej panujące wynikają z dokumentu urzędowego, stanowiącego odpis z KW. Zatem nie było przeszkód do rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny i wydania decyzji. Na obecnym etapie można stwierdzić jedynie, że wynik postępowania toczącego się przez Sądem Rejonowym pod sygn. I NS 865/11/P (i jak wynika z rozstrzygnięcia organu odwoławczego - zawieszonego) może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem Z.W. , odnośnie "wykreowania nowych stosunków własnościowych" na działce nr [.....] . Jednakże z uwagi na czysto hipotetyczny wpływ zawisłej przed sądem powszechnym sprawy pod sygn. I NS 865/11/P na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej, uznać należy, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. W konsekwencji twierdzenie organu, iż toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia gospodarstwa rolnego, rozstrzygnie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bez którego organ nie może wydać pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie - jest niezasadne. Na koniec należy wskazać, że także z oświadczenia złożonego na rozprawie przez I.R. , dwa garaże znajdujące się na przedmiotowej działce nr [.....] wybudował T.W. a trzeci garaż wybudowała jej synowa. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć co do dalszego toku sprawy, mając na względzie powyższe stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.