II SA/Kr 1551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 5 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 12 marca 2012r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla B.W. , na budowę zespołu 10 garaży (zabudowa tymczasowa nie związana trwale z gruntem) na działce nr [....] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania P.W. , Kolegium decyzją z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt: [....] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób czytelny, aby przy ulicy [....] , pełniącej funkcję drogi publicznej, przy której znajduje się działka nr [....] , istniała zabudowa pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji. Ponadto wskazano, iż organ I instancji zaniechał sporządzenia załączników do decyzji z dnia 12 marca 2012r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 17 lipca 2012r. ustalił warunki zabudowy dla B.W. , na budowę zespołu 10 garaży (na działce nr ....w B. ). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.W. twierdząc, iż planowana inwestycja spowoduje degradację układu urbanistycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 5 września 2012r., nr [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póz. zm.), art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. poz. 647) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ), orzekło o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wielkość wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego wyznaczona została zgodnie z wymogami § 3 ww. rozporządzenia. Jak ustalono działka objęta inwestycją położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w większości w trakcie realizacji. Jest to teren płaski obsługiwany komunikacyjnie przez drogę gminną - ul. [....] . Działka objęta wnioskiem zabudowana jest trzema garażami typu "blaszak". Na działce sąsiedniej nr [....] ustawiony jest również obiekt blaszany o takim samym charakterze. Inne działki znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, parterowymi z poddaszami użytkowymi o dachach stromych, sporadycznie uzupełnionymi garażami blaszanymi. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie (.....) dostępne z tej samej drogi publicznej (ul.....), które są zabudowane i zagospodarowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy. Jak wskazał architekt, ze względu na uwarunkowania architektoniczno-urbanistyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (stanowiącej na tym terenie funkcję dominującą - garaże stanowią bądź uzupełnienie funkcji mieszkaniowej bądź występują jako funkcja samodzielna), przy określeniu parametrów projektowanego na działce nr [....] zespołu garaży blaszanych, jako wyjściowe i wzorcowe przyjęto parametry istniejące w obszarze analizowanym zabudowy tego typu, czyli garaży blaszanych, pojedynczych lub zestawionych szeregowo. W celu ustalenia wskaźników zabudowy dokonano zestawienia działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Na podstawie tych danych organ ustalił parametry planowej inwestycji. Ustalenia organu w powyższym zakresie znajdują odzwierciedlenie w analizie graficznej stanowiącej załącznik do decyzji. Materiał dowodowy uzupełniony został o dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy stwierdził, że warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Wskazano że dojazd do działek objętych inwestycją będzie realizowany bezpośrednio z drogi gminnej tj. ul. [....] . Teren objęty wnioskiem posiada możliwość wyposażenia zabudowy z pełną infrastrukturę techniczną miejską. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy również uznano za spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [....] w B. nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Organ II instancji stwierdził także, że ww. inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Podano, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym występuje taka zabudowa, jak wskazana we wniosku u wydanie warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak kontynuacji funkcji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującego, wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skoro zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami ww. ustawy jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Zdaniem SKO, organ stopnia podstawowego zasadnie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołujący w żaden sposób nie wykazał, iż planowana inwestycja w jakikolwiek sposób zdegraduje istniejący na tym obszarze ład urbanistyczny. W dalszej części uzasadnienia powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2010r. sygn. akt: II SA/Gd 380/2010, w którym Sąd stwierdził: "Organ wydając decyzję odmowną przede wszystkim musi wykazać brak przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. Ład przestrzenny jest wprawdzie jedną z wartości, która powinna wpłynąć na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie U.p.z.p., ale nie może być jednak jedyną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy" (publ, LexPolonica nr 2519744). Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołującego się, który wskazał, iż organ I instancji nie sprecyzował w jaki sposób mają zostać zlokalizowane garaże, tzn. czy będą umiejscowione krótszym bokiem od ul. [....] czy dłuższym, organ II instancji stwierdził, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się długości budynku, zaś szerokość zabudowy ustalana jest tylko dla elewacji frontowej zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Tak też to zostało określone w zaskarżonej decyzji. Co się zaś tyczy wskaźnika zabudowy, stwierdzono, że organ precyzyjnie wskazał w analizie, iż wskaźnik ten wynosi 3,5% do 4% dla pojedynczych garaży, na działkach gdzie brak jest innej zabudowy, do 19% dla zespołu garaży. Maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 26,6% i taki też wskaźnik ustalono w decyzji. W ocenie SKO, ustalony wskaźnik zabudowy nie przekracza więc maksymalnego wskaźnika zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, jak również nie dobiega znacząco od średniego wskaźnika. Dlatego też ustalenie wskaźnika zabudowy na 26,6 % jest dopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P.W. W skardze wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż na działce objętej wnioskiem nr [....] w B. znajdują się nielegalnie posadowione garaże, nie powinny być one wzięte pod uwagę w analizie. W ocenie skarżącego, w ustawie o planowaniu przestrzennym najważniejszy jest ład przestrzenny, który powinien być głównym wyznacznikiem przy wydawaniu decyzji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "U.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać). Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art.1. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być bowiem zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (tak: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, 2 wydanie, C.H. Beck, str. 501). W rozpatrywanej sprawie organ administracji w sposób prawidłowy wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o tak sporządzoną analizę wydana została decyzja organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się natomiast, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być niezgodność z normami niedookreślonymi- takimi jak "ład przestrzenny" powołanymi w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o warunkach zabudowy orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób zaburzy występujący wokół terenu inwestycji ład urbanistyczny. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zagospodarowania występującego na analizowanym obszarze. W wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, wskazano, że występująca na obszarze analizowanym zabudowa garażowa pełni funkcję dominującą lub uzupełniającą funkcję mieszkaniową. Z analizy wynika, że garaże stanowią istotny element kompozycji urbanistycznej rejonu działki wnioskowanej do zagospodarowania. W obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego, poza działką objętą wnioskiem (na której już obecnie znajdują się trzy garaże blaszaki), znajduje się zabudowa garażowa. Nawet gdyby przyjąć, że istniejący na działce sąsiedniej o nr [....] obiekt nie jest garażem (nie pełni takiej funkcji), lecz blaszanym obiektem stanowiącym zaplecze przyszłej budowy, którą zamierza prowadzić skarżący, to garaże znajdują się na działkach nr [....] , dostępnej z tej samej drogi publicznej (ulicy....), co teren inwestycji oraz na działce nr [....]. Nadto na szeregu działkach w obszarze analizowanym są garaże wbudowane lub towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Prawidłowo zatem przy określaniu gabarytów projektowanej inwestycji przyjęto wskaźniki istniejących w obszarze analizowanym garaży blaszanych. W tym zakresie, organ administracyjny zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 28.02.2011r., II SA/Kr 1454/10, bowiem parametry takie jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu wyznaczone zostały precyzyjnie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w żaden sposób nie poparł również zawartego w skardze twierdzenia, że garaże posadowione na działce objętej wnioskiem stanowią samowolę budowlaną. Powołany w skardze wyrok WSA w Krakowie z 28.02.2011r. o sygn. akt II SA/Kr 1454/10 nie odnosi się do kwestii samowoli budowlanej, lecz prawidłowego ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji