II SA/Kr 1551/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. w dniu 30 września 2009 r. wydał decyzję Nr [...] ustalającą dla A.G. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, układem komunikacyjnym, parkingiem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. j.w. przy ul. [...] w K". W dniu 1 kwietnia 2016 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 września 2009 r. (sygn. [...] ) w części dotyczącej ustalenia warunków w zakresie ochrony środowiska pod względem ochrony zieleni. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 27 czerwca 2016 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 września 2009 r. ustalającej warunki zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor A.G. . Zarzucił w nim naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a także art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego wskazano na wybiórczą i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, lakoniczność uzasadnienia decyzji, a także podniesiono, że "wnioskodawca pomimo wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie może zrealizować swojego uprawnienia w postaci uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż z treści decyzji (Załącznik nr 1) w części dotyczącej warunków w zakresie ochrony drzew znajdujących się na terenie planowanej inwestycji wynika, że w sposób nieunikniony kolidują one z inwestycją, a co do których możliwość ich usunięcia istniała w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i została potwierdzona ostatecznymi decyzjami zezwalającymi na usunięcie tych drzew". Okoliczności te - jak wskazano dalej w odwołaniu - "wskazują na istnienie słusznego interesu wnioskodawcy, przemawiającego za zmianą decyzji w części dotyczącej warunków w zakresie ochrony środowiska pod względem ochrony zieleni, w ten sposób, aby została uwzględniona możliwość usunięcia drzew w oparciu o decyzje zezwalające na taką wycinkę". Zakwestionowano również konieczność ponowienia analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także wskazano, że wnioskowana zmiana nie narusza stanowiska wyrażonego w opiniach Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 27 maja 2008 r. oraz 22 lipca 2009 r. Podniesiono również że wnioskodawca jako jedyna strona, która nabyła prawo na mocy tej decyzji, wyraził zgodę na jej zmianę. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 23 września 2016 r., sygn.[...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K . Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 155 w zw. z art. 28 i 10 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że właściwy organ podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. determinowana jest ziszczeniem się następujących przesłanek: (1) zgoda strony, (2) uchyleniu lub zmianie decyzji nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne, (3) za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Podniesiono, iż nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 k.p.a. zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w nowej sprawie i pierwszą czynnością organu winno być zweryfikowanie kręgu podmiotów mających przymiot strony. W niniejszej sprawie organ I instancji nie poczynił takich ustaleń, a w szczególności w ogóle pominął okoliczność, iż - ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2015 r., [...] , [...] ,[...] - stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2009 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, układem komunikacyjnym, parkingiem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. j.w. przy ul. [...] w K. " została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Ustalono bowiem, że stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy powinny być nie tylko podmioty, do których została skierowana ta decyzja, ale także te strony, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 30 września 2009 r., a także ich następcy prawni. Krąg tych podmiotów jest zatem szerszy - co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2015 r., [...] ,[....] ,[...] - niż wskazany w rozstrzygnięciu organu I instancji. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej może odstąpić od wskazanej wyżej zasady - o czym mowa w art. 10 § 2 k.p.a. - tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W omawianym przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie proceduralne stanowi zatem przesłankę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W jego toku konieczne będzie również ustalenie, czy dopuszczalne jest dokonanie wnioskowanej przez inwestora zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Dotychczasowe ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji nie zostały bowiem - jak słusznie podniesiono w odwołaniu od decyzji - należycie uzasadnione. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji wskazał bowiem jedynie, iż wnioskowana zmiana dotyczy warunków ochrony środowiska pod względem ochrony zieleni, a taki zakres zmiany decyzji lokalizacyjnej "nie prowadzi jedynie do weryfikacji wydanej już decyzji, ale powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy" i uzyskania nowej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że słuszne są zarzuty strony odwołującej dotyczące lakoniczności uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wskazać bowiem należy, że organ I instancji - ograniczając się do wskazania, że zmiana decyzji wiąże się z koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy - nie wskazał wprost z jakich powodów niemożliwe jest wykorzystanie w sprawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania lokalizacyjnego, w tym analizy czy też uzyskanych opinii i uzgodnień. Nie wykazał również, że zebrany materiał dowodowy uniemożliwia dokonanie zmiany decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie takie, które nie wskazuje wprost okoliczności uniemożliwiających wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem wnioskodawcy - jako niezgodne z regulacjami ujętymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. - nie może ostać się w obrocie prawnym. Kolegium podkreśliło również, że pozytywne ustalenia w zakresie możliwości dokonania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy determinowane są uzyskaniem zgody wszystkich podmiotów mających przymiot strony w niniejszej sprawie. Występując o przedmiotowe zgody organ winien mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie nie występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K , zarzucając jej naruszenie: 1) Art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji pomimo niezaistnienia przesłanek zastosowania przepisu, 2) Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez rezygnację z utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. pomimo, że ewentualna nieprawidłowość tej decyzji nie uzasadniała jej uchylenia, 3) Art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę przesłanek jego zastosowania, 4) Art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska reprezentowanej Strony, 5) Art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 6) Art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie organ II Instancji wskazał dwa powody, dla których uchylił decyzję organu I Instancji. Po pierwsze organ II Instancji ustalił, że w charakterze stron nie brały udziału wszystkie podmioty, którym przymiot ten przysługuje. Stronami bowiem postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny być nie tylko podmioty, do których została skierowana ta decyzja, ale także te strony, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia 30 września 2009 r., a także ich następcy prawni. Krąg tych podmiotów wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2015 r., znak: [...] ,[...] ,[...] i jest szerszy niż wskazany w rozstrzygnięciu organu I instancji. Przywołana wyżej ostateczna decyzja SKO wydana została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z 30 września 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy i stwierdza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 i 10 Kpa, zaś stronami tego postępowania bez własnej winy nie była zarówno skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa jak i osoby fizyczne: M.G. , M.G. , P.G. , J.W. oraz T.W. . Decyzja ta wydana została na podstawie art. 151 § 2 Kpa, a decyzja kończąca postępowanie które wznowiono (o warunkach zabudowy z 30.09.2009 r.) nie została uchylona ze względu na upływ pięcioletniego terminu o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Osoby te (za wyjątkiem skarżącej, która w dniu 15 kwietnia 2016 r. złożyła do organu I Instancji wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony) nie brały również udziału w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa. Należy w pełni podzielić pogląd Kolegium wyrażony w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziaływuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. sygn. II OSK 1465/05). Konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest konieczność ustalenia przez organ I instancji prawidłowego kręgu stron dla postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa, gdyż jest to nowe, odrębne postepowanie administracyjne. Nie może przy tym organ I instancji nie brać pod uwagę ostatecznej decyzji administracyjnej, zapadłej w wyniku wznowienia postępowania, w której przesądzono, że określone podmioty nie były – choć być powinny – stronami postępowania. Dalej wskazać należy, że dla zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Użycie w art. 155 k.p.a. określenia "strona" w liczbie pojedynczej nie oznacza, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. VII SA/Wa 664/09, wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r. II OSK 978/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. II SA/Gl 413/13). W niniejszej sprawie skarżąca co prawda konsekwentnie oświadcza, że zgody na zmianę decyzji nie wyraża, niemniej jednak możliwość złożenia oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody (lub jej odmowy) na zmianę decyzji, muszą mieć również wszystkie inne strony postępowania, w tym te, które w niniejszej sprawie nie miały dotąd takiej możliwości, albowiem nie uczestniczyły w postępowaniu. Zgoda o jakiej mowa art. 155 k.p.a. musi być zgodą wyrażoną przez stronę jasno, a więc nie w sposób dorozumiany. Podkreślić zatem należy, że SKO zasadnie skorzystało z art. 138 § 2 Kpa, jako że nie tylko skarżąca ma prawo do zajęcia stanowiska w sprawie, choć oczywiście jeśli zdanie skarżącej nie ulegnie zmianie, to organ nie będzie mógł wydać innej decyzji niż o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Już zatem tylko wskazane wyżej okoliczności upoważniały organ II Instancji do wydania decyzji kasatoryjnej, jako że decyzja organu I instancji naruszyła art. 28 Kpa w sposób, którego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy we własnym zakresie naprawić nie mógł. Drugą przyczyną, który organ wskazał jako powód uchylenia decyzji organu i Instancji, było naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Także i te wskazane przez organ II instancji naruszenia są uzasadnione. Przyznać bowiem trzeba organowi II instancji rację, że uzasadnienie decyzji I instancji jest na tyle lakoniczne, że nie wynika z niego ani to, dlaczego wnioskowana zmiana powoduje konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ani też z jakiego powodu organ I Instancji uważa, że konieczne byłoby ponowne prowadzenie analizy architektoniczo – urbanistycznej oraz uzyskanie opinii i uzgodnień. Sąd podkreśla przy tym, że nie kwestionuje tych twierdzeń co do zasady, jednak przyczyny ich sformułowania winny być przez organ jasno wytłumaczone w uzasadnieniu decyzji, jak wymaga tego art. 107 § 3 oraz art. 11 Kpa, w pierwszym rzędzie po to, by strona wnioskująca o zmianę decyzji mogła poznać motywy rozstrzygnięcia organu, ale również po to, aby poddawało się ono kontroli instancyjnej. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.