II SA/Kr 1567/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 września 2024 r. znak SKO-ZP-415-271/24 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A. B. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 września 2024 r. znak: SKO-ZP-415-271/24 uchylono postanowienie Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 29 lipca 2024 r. nr BUA.6730.143.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. Organ I instancji zawiesił na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej u.p.z.p.) postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek K. M. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...] w B.T. - do dnia 6 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 21 lutego 2024 r. Rada Gminy Bukowina Tatrzańska podjęła uchwałę nr LXII/537/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska przy ul. [...] w rejonie [...]. Objęte wnioskiem działki położone są wewnątrz obszaru, dla którego podjęto przedmiotową uchwałę. Ponadto, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodnia cześć działki nr [...] znajduje się w terenach rolnych (symbol R), a wschodnia część działki - w terenach lasów (symbol L). Jeżeli chodzi o działkę nr [...] - jej cześć zachodnia znajduje się w terenach lasów (L), a wschodnia w terenach komunikacji Z1 i istniejących dróg publicznych klasy Z - zbiorcze. Ponadto część terenu inwestycji znajduje się zgodnie ze studium wewnątrz obszaru posiadającego ustalenia: obszary i obiekty proponowane do objęcia ochroną prawną: orientacyjne strefy szczególnej ochrony krajobrazu naturalnego - strefa ekspozycji widokowej krajobrazu. Na powyższe postanowienie K. M. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku uzasadnionych podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w sytuacji braku interesu społecznego, którego istnienie ewentualnie mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania, art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez: - wydanie postanowienia w oparciu o sprzeczności wniosku o wydanie warunków zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - wydanie postanowienia w oparciu o nierealne i nieuprawdopodobnione ustalenia dot. terminu uchwalenia planu miejscowego, - oparcie ustaleń na wybiórczych i nieprecyzyjnych ustaleniach studium i na przypuszczeniach, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, - brak należytego uzasadnienia postanowienia dlaczego organ mając tylko możliwość zawieszenia postępowania wybrał opcję mniej korzystna dla strony, - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrudnianie wydania decyzji i nadużycie uznania administracyjnego. W odpowiedzi organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. pozostawione zostało w gestii organu, jednak nie oznacza to, że jest ono dowolne. Stanowisko organu o zwieszeniu postępowania musi być bowiem zasadne i słuszne, a w uzasadnieniu postanowienia powinny być wskazane przyczyny, które stanowią motywy zawieszenia postępowania. Organ winien w pierwszej kolejności dokonać oceny celowości zawieszenia z uwagi na terminy określone w cyt. przepisie nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. W przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie lub rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu - skorzystanie z instytucji zawieszenia pozostaje nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego. Uzasadniając uchylenie postanowienia organu I instancji Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z których wynikałoby, że przedmiotowe działki rzeczywiście znajdują się w obszarze R oraz L. Organ zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełniono materiał dowodowy o wskazane dokumenty, w tym także o mapę ewidencyjną, na podstawie której możliwe będzie stwierdzenie w jakim obszarze przeznaczenia w studium znajdują się działki stanowiące teren inwestycji. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę złożyła A. B. zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego przy wydawaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, polegającego na nieustaleniu żadnych okoliczności istotnych dla zawieszenia postępowania, podczas gdy organ I instancji ustalił i wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania było podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru objętego wnioskiem, 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez: a) błędne przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ I instancji ustalił i uzasadnił, że powodem zawieszenia postępowania było podjęcie przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru objętego wnioskiem, b) pominiecie, że jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego to jako akt organu uchwałodawczego Gminy jest opublikowane i dostępne na urzędowych publikatorach (w tym Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Bukowina Tatrzańska), a tym samym dla zbadania zgodności pomiędzy uregulowaniami studium, a planowaną inwestycją objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne uzyskiwanie wypisu z tego studium. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przewidzianych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę postanowienia organu I, jak i II instancji stanowił art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1079/17 oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Zaakcentować należy, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje – poza procedowaniem m.p.z.p. dla obszaru, w którym znajduje się teren inwestycji – żadnych dodatkowych przesłanek, zaś rozstrzygnięcie organu w tym zakresie pozostawiono uznaniu organu administracyjnego ("postępowanie można zawiesić"). Z powyższych względów, w opinii Sądu organ I instancji miał przesłanki ku temu, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawiesić. Poza sporem bowiem pozostaje, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze objętym pracami planistycznymi. Co istotne, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, nie jest nawet istotne to, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została już podjęta, co wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, choć w przedmiotowej sprawie uchwała taka została podjęta rok temu, 21 lutego 2024 r. Co więcej, organ spodziewa się, że obszar objęty postępowaniem planistycznym jest niewielki, co upraszcza procedurę i daje realną możliwość uchwalenia planu do dnia 6 czerwca 2025 r., a zatem w maksymalnym terminie przewidzianym w art. 62 ust. 1 ustawy. Kolegium argumentowało, że zawieszenie postępowania, choć pozostawione zostało uznaniu organu, to nie może mieć charakteru dowolnego. Powyższe stwierdzenie jest jak najbardziej prawidłowe, rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji Sąd nie dopatrzył się dowolności. Przede wszystkim dopuszczenie możliwości zawieszenia postępowania jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu zwalnia zdaniem Sądu organ z obowiązku wykazywania sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. W orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją, a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane. Uchylenie zaskarżonego postanowienia z zaleceniem uzupełnienia akt administracyjnych o wypis ze studium, a zatem z aktu prawa miejscowego, było nieuprawnione i nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu skarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.