II SA/Kr 1572/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski/ spr. / Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na zarządzenie Wójta Gminy Łapanów z dnia 30 stycznia 2003 r. nr 7/2003 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przyłączeniowej do kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy w Łapanowie wydał w dniu 30 stycznia 2003r. zarządzenie nr 7/2003 w sprawie ustalenia odpłatności za połączenie nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Wydano je na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tego zarządzenia nałożono na mieszkańców gminy Łapanów obowiązek uiszczenia stosownej opłaty, a mianowicie ustalono odpłatność za uzyskanie zgody na podłączenie na terenie Gminy Łapanów do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę: - dla właścicieli budynków którzy w czasie realizacji urządzeń wodociągowych nie wyrazili zgody na i przyłączenie do sieci - 1.500,00 zł - dla osób, które uzyskały zezwolenie na budowę obiektu budowlanego lub zakupiły obiekty budowlane po oddaniu do eksploatacji wodociągu w danej miejscowości – 900,00 zł oraz, ustalono odpłatność za uzyskanie podłączenia nieruchomości na terenie Gminy Łapanów do urządzeń kanalizacyjnych: - dla właścicieli budynków powstałych po oddaniu urządzeń kanalizacyjnych do eksploatacji oraz budynków nie objętych projektem kanalizacji z przyczyn niezależnych od właścicieli – 500,00 zł - dla właścicieli budynków, którzy w czasie realizacji urządzeń kanalizacyjnych nie wyrazili zgody na ich podłączenie do sieci – 1000,00 zł Ponadto na właścicieli wyżej wymienionych nieruchomości nałożono obowiązek wykonania dokumentacji technicznej oraz pokrycia w całości kosztów wykonania robót związanych z podłączeniem się do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej, które podlegały będą odbiorowi przez ZRB przy Urzędzie Gminy w Łapanowie. W dniu 9 września 2011r. skargę na powyższe zarządzenie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. W uzasadnieniu skargi prokurator wywiódł, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonym zarządzeniu nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wniosek o oddalenie skargi umotywowano tym, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, brak jest podstawy wydania i nie zostało ono ogłoszone w sposób prawem przewidzianym. Rada Gminy Łapanów podniosła również fakt, że ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie kwestionowali zarządzenia wydanego w trybie art. 30 ust.2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Wójta Gminy Łapanów przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy Łapanów stanowi w istocie akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżone zarządzenie zawiera normy generalne, skierowane do każdej osoby deklarującej wolę przystąpienia do realizacji podłączenia nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tego zarządzenia opłat za przystąpienie do procesu podłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdej osoby deklarującej chęć przystąpienia do procesu podłączenia nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Zakwestionowane przez Sąd postanowienia zaskarżonego zarządzenia niewątpliwie mają charakter prawa miejscowego – co nie pozwala uznać argumentacji Wójta Gminy Łapanów, iż przepisy zaskarżonego zarządzenia w całości regulują gospodarowanie mieniem komunalnym, za uzasadnioną. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za przystąpienie do procesu podłączania nieruchomości w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał wójta gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego) przez wójta gminy. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w zarządzenia wójta gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie dawał jednak wójtowi gminy ani radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za przyłączenie do procesu wodociągowania. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Podobnie podstawy prawnej do stanowienia takich przepisów nie stanowił art.30 ust.2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, jak również art.1 i 3 ustawy z 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również fakt, iż zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem nr 180/2006 z dnia 27 lutego 2006r. nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego wydane zostało bez podstawy prawnej i przez nieuprawniony do tego organ gminy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.