II SA/Kr 1573/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski/ spr. / Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Zarządu Gminy w Łapanowie z dnia 15 kwietnia 1999 r. nr 14/99 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przyłączeniowej do kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarząd Gminy w Łapanowie wydał w dniu 15 kwietnia 1999r. uchwałę nr 14/99 w sprawie ustalenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wydano je na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Mocą tej uchwały nałożono na mieszkańców gminy Łapanów obowiązek sprowadzający się do tego że: - ustalono odpłatność za uzyskanie zgody podłączenia nieruchomości na terenie Gminy Łapanów do urządzenia zbiorowego zaopatrzania w wodę wsi w wysokości równowartości pieniężnej 86q żyta, obliczonej według średniej oceny skupu żyta określonej za trzy kwartały roku poprzedzającego. - ustalono odpłatność za uzyskanie zgody do podłączenia wodociągu w wysokości 40q dla osób, które uzyskały zezwolenie na budowę obiektu budowlanego lub zakupiły obiekty budowlane po oddaniu do eksploatacji wodociągu w danej miejscowości. - w przypadku podłączenia się osób, które wcześniej utrudniały budowę urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę ustalono, oprócz odpłatności wymienionej w §1 dodatkowe obciążenie ich 50 % kosztów wynikłych ze zmiany planowanej linii. - osoby które wcześniej pobrały odszkodowanie za udostępnianie swoich nieruchomości, w przypadku podłączenia się do urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę wsi zobowiązane zostały do zwrotu pobranego odszkodowania po uwzględnieniu stopy inflacji. W dniu 9 września 2011r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Bochni. W uzasadnieniu skargi prokurator wywiódł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podniósł on dalej, że w polskim porządku prawnym nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. Przepisy powołane w zaskarżonej uchwale nie stanowią i nie stanowiły takiej podstawy. Dlatego też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wniosek o oddalenie skargi umotywowano tym, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, brak jest podstawy wydania i nie została ona ogłoszone w sposób prawem przewidziany. Wójt Gminy Łapanów podniósł również fakt, że ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie kwestionował uchwały wydanej w trybie art. 30 ust.2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustosunkowując się do stanowiska Wójta Gminy Łapanów przedstawianego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że zaskarżona uchwała Zarządu Gminy w Łapanowie stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera normy generalne, skierowane do każdej osoby deklarującej wolę przystąpienia do realizacji podłączenia nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych. Adresat tej uchwały został zatem określony generalnie. Wprowadzenie mocą tej uchwały opłat za przystąpienie do procesu podłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę nie jest przejawem gospodarowania mieniem gminnym przez organ wykonawczy gminy, lecz bezpodstawnym tworzeniem norm prawnych wprowadzających nakazy i zakazy określonego zachowania się – czyli tworzeniem przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego). Z treści zaskarżonej uchwały wynika obowiązek pobrania takiej opłaty od każdej osoby deklarującej chęć przystąpienia do procesu podłączenia nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzania w wodę. Zakwestionowane przez Sąd postanowienia zaskarżonej uchwały niewątpliwie mają charakter prawa miejscowego – co nie pozwala uznać argumentacji Wójta Gminy Łapanów, iż przepisy zaskarżonej uchwały w całości regulują gospodarowanie mieniem komunalnym, za uzasadnioną. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakwestionowana jednorazowa opłata za przystąpienie do procesu podłączania nieruchomości w wodę ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał rady gminy do nakładania tych opłat. Co więcej żaden z przepisów rangi ustawowej nie upoważniał wówczas ani też później do stanowienia takich przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym (aktów prawa miejscowego) przez organ wykonawczy gminy. Również fakt, iż zaskarżona uchwala została nie obowiązuje - nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części. Skutek stwierdzenia nieważności wiąże się bowiem z uchyleniem obowiązywania aktu ex tunc – od momentu jego uchwalenia (zob. np. postanowienie NSA z 9.03.2010r., sygn. akt I OSK 327/10, wyrok WSA z 18.10.2007r., sygn. akt II SA/Lu 670/07, uchwała TK z 14.09.1994r., sygn. akt w 5/94). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej i przez nieuprawniony do tego organ gminy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.