II SA/Kr 1576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Gminy w Bochni z dnia 28 grudnia 2005 r. nr XXII/286/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 25 ust. 5, § 28 ust. 5, § 30 ust. 2 zdanie drugie zaskarżonej uchwały. W dniu 28 grudnia 2005 r. Rada Gminy w Bochni zatwierdziła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwałę Nr XXII/286/05 stanowiącą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej w skrócie "Regulaminem". Regulamin ten, między innymi w § 25 ust. 5 określił, że warunkiem wykonania przyłącza jest uiszczenie z góry przez wnioskodawcę należności wg. kalkulacji przygotowanej przez GZWiK (Gminny Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Bochni). § 28 ust. 5 Regulaminu określa, że wynagrodzenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztom przygotowania tego dokumentu. § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu stanowi zaś, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonuje usługę przyłączenia nieruchomości odpłatnie. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni pismem z dnia 9 września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XXII/268/05 Rady Gminy w Bochni z dnia 28 grudnia 2005 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, która nakłada obowiązek odpłatnego wykonania przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wyjaśniając zakres zaskarżenia Prokurator wskazał na § 25 ust. 5, § 28 ust. 5 i § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu. Zarzucono w ww. zakresie naruszenie przez Radę Gminy w Bochni art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającą na błędnym przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę do nakładania obowiązku ponoszenia opłat o charakterze przyłączeniowych. Skarżący Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne i generalne mające zastosowani do wielu powtarzalnych zdarzeń. W ocenie wnoszącego skargę polski system prawny nie daje radom gmin prawa do ogólnego wprowadzania opłat. Taką podstawą nie może być art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma bowiem wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia w zaskarżonym zakresie aktów prawa miejscowego. Ustalanie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej nie może zawierać ustalania wysokości opłat za korzystanie z nich lub opłat za podłączenie do gminnych sieci. Opłaty nałożone na mieszkańców w zaskarżonej uchwale mają cechy jednostronnej daniny publicznej nie mającej cech świadczenia podatkowego, ale ich uiszczenie było wymuszone obowiązującymi standardami życiowymi i obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo wyjaśniono, że jedynie realizacja budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizowania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W skardze podniesiono, że w dniu 8 lutego 2006 r. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN.VIII-0911-8-06 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym § 29 i § 33 ust. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bochni wniosła o jej oddalenie i wskazała w uzasadnieniu, że uchwała ta nie doprowadziła do powstania jakichkolwiek strat. Mieszkańcy gminy zobowiązani są ponosić koszty budowy przyłączy wodno-kanalizacyjnych, a samorząd może określać zasady naliczania tych kosztów i podstawę do takich naliczeń zawiera art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazano, że kwestionowane w skardze przepisy Regulaminu prawdopodobnie wynikają z niezrozumienia lub nieporozumienia związanego z nazewnictwem technicznym. § 25 pkt 2 Regulaminu nie oznacza poboru daniny publicznej, a jedynie obowiązek uiszczenia z góry skalkulowanych opłat, które Gmina nie może ponosić. Jedynie § 28 ust. 5 jest niefortunnie zredagowany, ale ani nie był on nigdy stosowany, ani jego stosowanie nie wyrządziło nikomu krzywdę i wysokość tak uiszczanej opłaty wynosiła symboliczne 1 złoty, która nawet w praktyce nie była pobierana. Nie może to być podstawą do unieważnienia całej uchwały. Również § 30 ust. 2 nie oznacza, że mieszkańcy zobligowani są do ponoszenia opłaty za samo wyrażenie zgody na podłączenie do sieci, bowiem w tym przypadku podłączenie oznacza szereg niezbędnych i koniecznych czynności technicznych umożliwiających rzeczywiste podłączenie przyłącza do sieci. Sama Gmina Bochnia zaniechała poboru tego typu opłat a żaden z zakwestionowanych jej przepisów nie doprowadził do obciążenia mieszkańców kosztami, które musiała wyłożyć sama Gmina. Nikt z ubiegających się o podłączenie do sieci nie poniósł straty finansowej lub materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Działając w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 6 25 ust. 5, § 28 ust. 5 oraz § 30 ust. 2 zdanie 2 uchwały Nr XXII/286/05 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 747, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą" regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zaskarżona uchwała nakłada obowiązki tak na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jak i - przede wszystkim - na osoby pozostające poza sferą administracji samorządowej i tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Na taki zresztą charakter tego regulaminu wprost wskazuje art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy). Zgodnie bowiem z powołanym art. 19 ust. 2 ww. ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01, opub. w LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2, a w tym w szczególności także pkt 4 art. 19 ustępu 2 ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza. Również treść § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu nie jest zgodna z powołanym art. 19 ust. 1 ustawy, a to dlatego, że art. 15 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że realizacja budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powołany zaś § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu określał, że wykonanie usługi przyłączenia dokonuje odpłatnie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie wiadomo więc nawet, czy taka "usługa" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego miałaby zastępować budowę przyłącza do sieci przez odbiorcę usługi, czy też jakieś inne "usługi". Z treści § 25 ust. 3 Regulaminu wynika, że wykonanie przyłącza odbywa się na koszt wnioskodawcy (odbiorcy usług), a więc § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu uprawniało przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odpłatnego wykonywania jakieś inne "usługi" przyłączeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 17 maja 2002 r. stwierdził, że wprowadzana opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Towarzyszy jej jednak pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną. Ten pogląd należy zasadnie wywieść na inne opłaty wprowadzane na podstawie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, których ustalenie do ich późniejszego pobierania nie wynika wprost z wyraźnej treści delegacji ustawowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z art. 84 Konstytucji RP, wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu i kanalizacji. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Obowiązująca ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 15 ust. 2 stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 3 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się sposób rozliczeń o ceny i stawki ustalone w taryfach. Ten właśnie przepis, w ocenie Rady Gminy Bochnia stanowił podstawę do określenia w § 25 ust. 5, § 28 ust. 5 oraz § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu stosownych opłat. Tego stanowiska Rady Gminy Sąd nie podziela. Art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost odsyła do cen i stawek opłat ustalonych w taryfach. O tym zaś, jakie to ceny i stawki opłat mogły być ustalane w taryfach rozstrzyga tak ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu jak i akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ww. ustawy taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy wykonawcze do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257), a w szczególności § 4 i 5 tego rozporządzenia przewidywały, że w taryfach określono: 1) rodzaje prowadzonej działalności, 2) taryfowe grupy odbiorców usług, 3) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, 4) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, 5) warunki stosowania cen i stawek opłat, a w szczególności zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. Stosownie do § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat należało ustalać w taki sposób, aby na ich podstawie i na podstawie zakresu i rozmiaru świadczonych usług możliwe było obliczenie należności za korzystanie z tych usług. Zgodnie zaś z § 5 tego rozporządzenia, taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców w szczególności miały zawierać: 1) ceny za m3 dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytów wskazań wodomierzy, 2) stawki opłat za dostarczoną wodę, za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych, 3) stawki opłat abonamentowych: a) za lokal na miesiąc, w rozliczeniach z użytkownikami lokali mieszkalnych posiadających kilka punktów pomiarowych zużycia wody w lokalu, b) za wodomierz na miesiąc, w rozliczeniach z właścicielami lub zarządcami budynków w oparciu o wodomierz główny dla budynku lub wodomierz mierzący całkowite zużycie wody w lokalu, c) za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych, 4) ceny za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie ilości odprowadzonych ścieków określonej zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego, 5) stawki opłat za odprowadzanie ścieków, na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych za odprowadzone ścieki z budynków niewyposażonych w wodomierz główny lub w urządzenie pomiarowe oraz z budynków niekorzystających z wody wodociągowej, 6) stawki opłat abonamentowych: a) za wodomierz główny na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza, b) za urządzenie pomiarowe na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego, c) na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych. Taryfy te mogły również zawierać: 1) opłatę stałą - stawki opłat i stawki opłat abonamentowych za dostarczoną wodę na odbiorcę na miesiąc, 2) opłatę stałą za odprowadzone ścieki - stawki opłat i stawki opłat abonamentowych na odbiorcę na miesiąc. Jak z powyższego wynika, żaden przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak też ustawy nie przewidywał możliwości określenia opłat zakwestionowanych w skardze. Wręcz przeciwnie, ustawa określała podział obowiązków w zakresie wykonania sieci zbiorowego zaopatrywania w wodę i odbioru ścieków poprzez kanalizację oraz wykonania przyłączy i ich podłączenia do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miało obowiązek zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Stosownie zaś doi art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, a koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tejże ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Sąd badając na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, czy istniała wówczas podstawa prawna do ustalenia takiej a nie innej treści danej uchwały. Należy również podnieść, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to wójt gminy mógł, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Podstawy do nakładania opłat przyłączeniowych nie zawierał również art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), który nakładał obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obwarowany karą grzywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, opub. w OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę gminy do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opub. w Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4). Tym samym Sąd uznał, iż zarzuty zawarte w skardze są zasadne, ponieważ ani z art. 19 ust. 2, ani z art. 24 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też z przepisu innej ustawy, nie wynika upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonych w § 25 ust. 5, § 28 ust. 5 oraz § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Rady Gminy Bochni, że w istocie to tylko nieprecyzyjna regulacja zawarta w samym Regulaminie mogła wskazywać na możliwość pobierania tych opłat, a co do istoty same opłaty nie były obligatoryjne. Sąd ocenił, że tak określone opłaty jednak warunkowały podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjne. Wyraźnie § 28 ust. 5 nakazywał pobieranie opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej a wprowadzenie tego obowiązku musiało wyraźnie wynikać z przepisu ustawy, a nie uchwały rady gminy. Nie ma tutaj znaczenia, czy przepis ten był egzekwowany, ani też jaka była to kwota opłaty. Istotą bowiem jest sama okoliczność nałożenia opłaty. Podobnie § 25 ust. 5 i § 30 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu określiły obowiązek pobierania opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego, mimo że wykonanie takiego przyłącza obciąża odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie dostawcę. Przedsiębiorstwo to mogło i nada może wykonywać usługę w postaci budowy przyłącza, ale zasady wykonania takiej usługi i kwoty za jej wykonanie nie mogą znaleźć się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Mogą być określanie każdorazowo w odrębnych umowach zawieranych przez to Przedsiębiorstwo. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt tylko przy zastosowaniu kryterium legalności (zgodności z prawem), a inne kryteria typu celowość bądź społeczne oczekiwanie na załatwienie sprawy nie mogą być uwzględniane. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w wyżej opisanej części (§ 25 ust. 5, § 28 ust. 5 i § 30 ust. 2 zdanie 2).