II SA/Kr 1581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 155, art. 154 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił H. Z. uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. znak [...] PINB w T. nakładającej na inwestora – H. Z. obowiązek wykonania rozbiórki: 1/ zadaszenia nad wejściem głównym, 2/ zadaszenia nad wejściem do piwnicy, 3/ kanalizacji opadowej odprowadzającej wody opadowe z dachu usytuowanej na działce nr [...] i [...] w I., przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości I. gm. Z. w terminie do 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. uwarunkowane jest spełnieniem czterech przesłanek tzn. istnienia decyzji ostatecznej, za uchyleniem bądź zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie jedyną strona postępowania jest H. Z., która jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o zmianę. PINB w T. dokonał analizy decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. i stwierdził, że H. Z. wykonała roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości I. w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przepis art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przewidują określone zachowanie w przypadku, gdy zachodzą okoliczności w nich wymienione. W związku z powyższym PINB w T. jako organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia tej budowy do stanu zgodnego z prawem. Tryb nadzwyczajny określony w art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Tymczasem w sprawie dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Organ stwierdził, że przepis art. 51 Prawa budowlanego sprzeciwia się uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 9 grudnia 2014 r. Od tej decyzji odwołanie wniosła H. Z. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu. Podniosła, że budowa domu trwa 30 lat. Z tego powodu, że strona nie znała przepisów prawa budowlanego doszło do istotnego odstąpienia od pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 października 2015 r. nr [...] znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego zastosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. maja charakter uznaniowy. Zgodnie z orzecznictwem NSA tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego narzuca organom administracji określony sposób postępowania, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki w nim określone. Wobec powyższego w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd też tryb przewidziany w art. 154 czy art. 155 K.p.a. nie mogą służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja nakazują wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być uchylona w trybie art. 155 K.p.a. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła H. Z. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji PINB w T. z dnia 22 kwietnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 155 i art. 107 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 155 K.p.a. otwiera możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego – norm uznaniowych. Ponadto nie jest prawdą aby art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego był kategoryczny i nie zawierał elementów uznania administracyjnego. PINB w T. mógł nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając przy tym termin ich wykonania, zabrakło jednak dobrej woli ze strony organu. Ponadto zaskarżona decyzja obarczona jest podaniem błędnej podstawy prawnej. Organ powołał się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a on w ogóle nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, a co najwyżej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty- w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 155 k.p.a. dotycząca odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyjaśnić należy, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nich przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). W wyroku z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 251/97 (LEX nr 48251) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się także jednolity pogląd, co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego, kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym - innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 3016/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia14 stycznia 2015 r. II SA/Ld II SA/Kr 986/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 maja 2014 r. II SA/Bk 75/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy w jego ocenie ziściły się przesłanki określone tym przepisem. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów ustawy Prawo budowlane np. art. 48 ust. 1 lub 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/13). Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Jak wskazuje Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r. II FSK 3016/12 w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, CBOSA). Sąd w postępowaniu w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie może oceniania zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem wniosku. Jej ewentualna bezprawność (sprzeczność z obowiązującymi normami) nie jest bowiem przesłanką stosowania art. 155 K.p.a. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące wadliwości (w jej ocenie) decyzji z 9 grudnia 2014 r. nie mogą być zatem rozpatrywane przez sąd w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą unormowania w oparciu o które wydana została skarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji - a jak mowa o tym, wyżej postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie stanowi trzeciej nadzwyczajnej instancji wzruszania decyzji wadliwych (służą temu inne tryby nadzwyczajne np. stwierdzenie nieważności decyzji) ale trybem w którym zmieniać lub uchylić można decyzję ostateczną jedynie w przypadku ziszczenia się przesłanek w tym przepisie wskazanych oraz przy stwierdzeniu, że sprawa nie dotyczy tzw. decyzji związanych tj. wydawanych przez organy administracji, które po stwierdzeniu zaistnienia określonego stanu faktycznego mają obowiązek (a nie uprawnienie) wydania decyzji o określonej treści – niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie to jest prawidłowe tj., czy organy prawidłowo stosowały w prawo materialne. Badanie takie odbywa się w innych trybach określonych przepisami K.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.