II SA/Kr 1582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Gminy w Drwini z dnia 29 grudnia 2003 r. nr XII/69/03 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Drwinia stwierdza nieważność § 7 ust. 3 tiret trzecie i czwarte, § 8 ust. 3 tiret piąte, § 10 i § 11 ust. 3 załącznika numer 1 zaskarżonej uchwały. W dniu 29 grudnia 2003 r. Rada Gminy w Drwini podjęła, na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 2, art. 19 ust. 1 oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwałę Nr XII/69/03 zatwierdzającą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Drwinia, zwany dalej w skrócie "Regulaminem". Regulamin ten stanowił załącznik nr 1 do ww. uchwały. Regulamin określił, między innymi, w § 7 ust. 3 tiret trzecie, że umowa o podłączenie do sieci wodociągowej powinna określać sposób finansowania i rozliczania kosztów budowy przyłącza oraz budowy lub rozbudowy sieci rozdzielczej, a w ust. 3 tiret czwarte tego paragrafu również wysokość opłat za przyłączenie. § 8 ust. 3 tiret piąte Regulaminu określał, że warunki przyłączenia winny określać w szczególności zasady partycypacji w kosztach budowy sieci rozdzielczych oraz koszt wykonania samego przyłącza. § 10 Regulaminu określał, że koszt przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustalany był na podstawie nakładów na budowę przyłącza oraz nakładów na budowę sieci rozdzielczej, z uwzględnieniem stopnia wykorzystania przez odbiorcę zdolności przepustowej tej sieci. § 11 ust. 3 Regulaminu stwierdzał zaś, że po wybudowaniu przyłącze wodne w zakresie do zaworu za wodomierzem głównym, jest przekazywane nieodpłatnie na majątek Urzędu Gminy Drwinia. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni pismem z dnia 9 września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XII/69/03 Rady Gminy w Drwini z dnia 29 grudnia 2003 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, którą sprecyzowano na rozprawie jako § 7 ust. 3 tiret trzecie i czwarte, § 8 ust. 3 tiret piąte, § 10 i § 11 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, czyli w tym zakresie, w jakim uchwała ta nakładała opłaty za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Zarzucono w ww. zakresie naruszenie przez Radę Gminy w Drwini art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 2 i art. 19 ust. 1 oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającą na błędnym przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę do nakładania obowiązku ponoszenia opłat o charakterze przyłączeniowym. Skarżący Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne i generalne mające zastosowani do wielu powtarzalnych zdarzeń. W ocenie wnoszącego skargę polski system prawny nie daje radom gmin prawa do ogólnego wprowadzania opłat. Taką podstawą nie może być art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który jedynie określa, co jest zadaniem własnym gminy. Opłaty nałożone na mieszkańców w zaskarżonej uchwale mają cechy jednostronnej daniny publicznej nie mającej cech świadczenia podatkowego, ale ich uiszczenie było wymuszone obowiązującymi standardami życiowymi i obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo wyjaśniono, że jedynie realizacja budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizowania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Drwini jest aktem prawa miejscowego, a więc nie ma ograniczenia czasowego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Drwini wniosła o jej oddalenie i wskazała, że uchwała ta została podjęta na właściwej podstawie prawnej. Wyjaśniono, ze budowa przyłączy nie jest zadaniem własnym gminy, a art. 9 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie do zawierania przez gminę umowy z innymi podmiotami w zakresie powierzania im wykonywania zadań samorządowych. Podniesiono, że to ograniczone środki finansowe Gminy spowodowały konieczność zaangażowania finansowego samych mieszkańców, którzy w ten sposób doprowadzili do poprawy standardów ich życia. Powszechną praktyką było powoływanie społecznych komitetów budowy. Finansowy udział mieszkańców wynikał z umów cywilnoprawnych zwieranych z samymi mieszkańcami przez Gminę. Zawieranie takich umów było całkowicie dobrowolne a z tych wpłat finansowano budowę przyłączy. Sami mieszkańcy mogli samodzielnie wykonać przyłącze. Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że na zebraniach wiejskich mieszkańcy sołectw wyrażali wolę powierzenia realizacji indywidualnych przyłączy Gminie za pośrednictwem wykonawców realizujących gminną sieć wodociągową, a potem Zakładowi Usługowemu przy SKR w Drwini. Równocześnie mieszkańcy deklarowali swój udział finansowy jedynie w zakresie budowy przyłączy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Działając w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Prokurator wniósł (precyzując na rozprawie) o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 7 ust. 3 tiret trzecie i czwarte, § 8 ust. 3 tiret piąte, § 10 i § 11 załącznika nr 1 do uchwały Nr XII/69/03 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Drwinia. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 747, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą" regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, regulującym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zaskarżona uchwała nakłada obowiązki tak na przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jak i - przede wszystkim - na osoby pozostające poza sferą administracji samorządowej i tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Na taki zresztą charakter tego regulaminu wprost wskazuje art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy). Zgodnie bowiem z powołanym art. 19 ust. 2 ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2793/01, opub. w LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2, a w tym w szczególności także pkt 4 art. 19 ustępu 2 ustawy nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza. Tym samym § 7 ust. 3 tiret czwarte stanowiący, że umowa o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej powinna określać wysokość opłat za przyłączenie jest pozbawiony podstawy prawnej. Nie ma znaczenia, czy powołany paragraf określał wysokość opłaty za przyłączenie. Sama taka opłata, narzucona w Regulaminie, była niedopuszczalna. W ocenie Sądu niedopuszczalnym było również określenie zawarte w § 7 ust. 3 tiret trzecie Regulaminu, zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obligatoryjnie miała określać sposób finansowania i rozliczania kosztów budowy przyłącza oraz budowy lub rozbudowy sieci rozdzielczej. Obowiązująca ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 15 ust. 2 stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Skoro wiec budowa przyłącza obciąża odbiorcę usługi, tym samym zupełnie niezasadnym byłoby umieszczanie rozliczenie kosztu budowy przyłącza w umowie o przyłączenie do sieci. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie wykonuje przyłączy. Z tych samych powodów określenie w umowie o przyłączenie do sieci sposobu finansowania budowy przyłącza jest bezpodstawne. Skoro tak koszt budowy, jak i sposób sfinansowania tejże budowy stanowi wyłączny obowiązek odbiorcy usług, to te kwestie w ogóle powinny pozostawać poza treścią umowy o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 3 tiret trzecie Regulaminu, ponieważ ten przepis pozwala na różnorodną jego interpretację, która zasadniczo w każdym przypadku prowadzi do konstatacji niezgodnej z obowiązującym prawem. Skoro postanowienia tego przepisu zostały uregulowane w ustawie (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), to nie było podstaw do dodatkowej identycznej regulacji w Regulaminie. Gdyby natomiast rzeczywiście miały miejsce jakieś ustalenia co do obciążenia odbiorcę usługi kosztami budowy (rozbudowy) sieci lub dodatkowymi kosztami (ponad poniesionymi przez odbiorcę) budowy przyłącza – również taka interpretacja nie znajdowała i nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Sąd stwierdził nieważność § 8 ust. 3 tiret piąte Regulaminu, ponieważ przepis ten dodatkowo nakazywał, aby warunki przyłączenia określały zasady partycypacji w kosztach budowy sieci rozdzielczej oraz koszty wykonania samego przyłącza. Wykonanie sieci rozdzielczej stanowi obowiązek administracji samorządu gminnego i nie można tego obowiązku w ten sposób "przerzucać" chociażby tylko częściowo na mieszkańców. Natomiast koszt budowy przyłącza w każdym przypadku zależy jedynie od umowy miedzy inwestorem (odbiorcą usługi) a wykonawcą takiego przyłącza, chyba że sam inwestor wykona przyłącze. Warunki przyłączenia określane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie mogą z góry określać kosztu wykonania przyłącza. Nawet gdyby to przedsiębiorstwo takie przyłącza wykonywało, to koszt wykonania przyłącza winien stanowić przedmiot zupełnie odrębnej umowy między inwestorem a tym przedsiębiorstwem jako wykonawcą przyłącza. Sąd stwierdził nieważność § 10 Regulaminu, ponieważ przepis ten wskazywał na koszt przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i sposób jego określenia. Mimo, że powołany przepis stanowi o "koszcie" to w istocie jest to opłata, zbliżona w swojej konstrukcji do podatku. "Koszt" ten obliczany był na podstawie nakładów na budowę przyłącza, które to nakłady w całości ponosił odbiorca usługi (a nie Gmina - co słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę) oraz nakładów na budowę sieci, które to nakłady w całości powinien ponosić samorząd terytorialny. Sąd unieważnił również § 11 ust. 3 Regulaminu ponieważ zakładał on nieodpłatne nabycie przez Gminę (niewłaściwie wskazano w uchwale na Urząd Gminy) przyłącza. Skoro przyłącze jest wykonane na koszt odbiorcy usługi i to wprost wynika z § 11 ust. 1 Regulaminu ("Realizację budowy przyłącza zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci"), to pozbawienie takiej osoby prawa własności co do wykonanego przyłącza na jej koszt i to bez żadnego odszkodowania lub innego adekwatnego ekwiwalentu stanowi oczywiste naruszenie prawa własności i stanowi wykorzystanie monopolu naturalnego Gminy. Jest to swoisty sposób wywłaszczenia bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat bądź "kosztów") nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i to niezależnie od tego, czy sama wysokość tych opłat wynika wprost z uchwały rady gminy, czy też rada gminy upoważniła inny podmiot do ich ustalenia. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu i kanalizacji. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Rada gminy stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 3 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się sposób rozliczeń o ceny i stawki ustalone w taryfach. Art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprost odsyła do cen i stawek opłat ustalonych w taryfach. O tym zaś, jakie to ceny i stawki opłat mogły być ustalane w taryfach rozstrzyga tak ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu jak i akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ww. ustawy taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy wykonawcze do ustawy (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257), a w szczególności § 4 i 5 tego rozporządzenia przewidywały, że w taryfach określono: 1) rodzaje prowadzonej działalności, 2) taryfowe grupy odbiorców usług, 3) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, 4) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, 5) warunki stosowania cen i stawek opłat, a w szczególności zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. Stosownie do § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat należało ustalać w taki sposób, aby na ich podstawie i na podstawie zakresu i rozmiaru świadczonych usług możliwe było obliczenie należności za korzystanie z tych usług. Zgodnie zaś z § 5 tego rozporządzenia, taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców w szczególności miały zawierać: 1) ceny za m3 dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytów wskazań wodomierzy, 2) stawki opłat za dostarczoną wodę, za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych, 3) stawki opłat abonamentowych: a) za lokal na miesiąc, w rozliczeniach z użytkownikami lokali mieszkalnych posiadających kilka punktów pomiarowych zużycia wody w lokalu, b) za wodomierz na miesiąc, w rozliczeniach z właścicielami lub zarządcami budynków w oparciu o wodomierz główny dla budynku lub wodomierz mierzący całkowite zużycie wody w lokalu, c) za osobę na miesiąc, w rozliczeniach ryczałtowych, 4) ceny za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie ilości odprowadzonych ścieków określonej zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego, 5) stawki opłat za odprowadzanie ścieków, na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych za odprowadzone ścieki z budynków niewyposażonych w wodomierz główny lub w urządzenie pomiarowe oraz z budynków niekorzystających z wody wodociągowej, 6) stawki opłat abonamentowych: a) za wodomierz główny na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza, b) za urządzenie pomiarowe na miesiąc w rozliczeniach z odbiorcami rozliczanymi za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną zgodnie ze wskazaniami urządzenia pomiarowego, c) na osobę, w rozliczeniach ryczałtowych. Taryfy te mogły również zawierać: 1) opłatę stałą - stawki opłat i stawki opłat abonamentowych za dostarczoną wodę na odbiorcę na miesiąc, 2) opłatę stałą za odprowadzone ścieki - stawki opłat i stawki opłat abonamentowych na odbiorcę na miesiąc. Jak z powyższego wynika, żaden przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jak też ustawy nie przewidywał możliwości określenia opłat zakwestionowanych w skardze. Wręcz przeciwnie, ustawa określała podział obowiązków w zakresie wykonania sieci zbiorowego zaopatrywania w wodę i odbioru ścieków poprzez kanalizację oraz wykonania przyłączy i ich podłączenia do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miało obowiązek zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. Stosownie zaś doi art. 15 ust. 2 i 3 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, a koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tejże ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Należy również podnieść, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to wójt gminy mógł, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną. Podstawy do nakładania opłat przyłączeniowych nie zawierał również art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), który nakładał obowiązek podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obwarowany karą grzywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, opub. w OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Nie stanowi podstawy do podjęcia aktu prawa miejscowego art. 6 lub art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Oba te przepisy mają charakter przepisów organizacyjnych, porządkujących jedynie pozycję samorządu terytorialnego wśród innych podmiotów wykonujących administrację publiczną. Sam ustawodawca uchwala odrębne szczegółowe ustawy administracyjnego prawa materialnego, w których określa każde zadanie samorządu gminnego wskazując na zasady jego wykonywania. Taką ustawą jest również ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Gdyby art. 6 lub art. 7 ustawy o samorządzie gminnym był wystarczającą podstawą do uchwalania aktów prawa miejscowego, to nie tylko całkowicie zbędną byłyby ustawy prawa materialnego, ale i sam samorząd stałby się formą autonomii w tworzeniu spraw publicznych. Samorząd terytorialny jest jednak, zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, formą decentralizacji w wykonywaniu zadań publicznych a o tym, które zadanie jest zadaniem publicznym i jaki organ lub jaki szczebel samorządu ma je wykonywać – decyduje wyłącznie ustawodawca. Również art. 42 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który nie obowiązywał już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r.) nie mógł być podstawą do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Przepis ten bowiem (nawet w okresie jego obowiązywania) określał, że urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Powołany art. 3 ust. 2 ustawy o zbiorowym za opatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa jedynie, że w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (jako zadań własnych gminy), określone w tej ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Oczywistym jest, że ten przepis nie mógł być podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały. Także art. 32 ust. 3 ustawy o zbiorowym za opatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakazujący, aby w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, rada gminy obowiązkowo uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowił podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę gminy do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opub. w Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 r., nr 4). Tym samym Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne, ponieważ ani z art. 19 ust. 1, ani z żadnego innego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też z przepisu innej ustawy, nie wynika upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonych §§ 7,8,10 i 11 Regulaminu. Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy w Drwini. Art. 9 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia aktu nakładającego prawa bądź obowiązki na rzecz mieszkańców gminy. Jest to przepis, który umożliwia wykonywanie zadań samorządowych czy to przez samorządowe jednostki organizacyjne czy przez podmioty zewnętrzne. To organy gminy powinny wiedzieć, że forma partycypacji mieszkańców określona w zaskarżonej uchwale jest pozbawiona podstaw prawnych i można było skorzystać z formuły "samoopodatkowania się" mieszkańców, organizując stosowne referendum. Takiego referendum nie zastępują zebrania wiejskie. Kwestia pozyskiwania tą drogą dodatkowych środków finansowych nie ma znaczenia przy ocenie legalności uchwały. Okoliczność, że powszechną praktyką było powoływanie społecznych komitetów budowy również nie może uzasadniać obciążania mieszkańców obowiązkami, których podstawy nie zawierała żadna ustawa. Powołane i uchylone ze skutkiem ex tunc przepisy Regulaminu nie wskazywały na dobrowolność lub fakultatywność wpłat od mieszkańców, a gdyby tak było kwestie te nie byłyby obligatoryjnym elementem umowy o przyłączenie czy też warunków przyłączenia. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt tylko przy zastosowaniu kryterium legalności (zgodności z prawem), a inne kryteria typu celowość bądź społeczne oczekiwanie na załatwienie sprawy nie mogą być uwzględniane. Nie ma także znaczenia i ta okoliczność, że uchwał ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Wywołała ona skutki prawne, które dotychczas nie zostały usunięte z obrotu prawnego a które, jeśli chodzi o nałożenie obowiązków określonych świadczeń finansowych – zostały nałożone bez wymaganej podstawy prawnej Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w wyżej opisanej części (§ 7 ust. 3 tiret trzecie i czwarte, § 8 ust. 3 tiret piąte, § 10 i § 11 ust. 3).