II SA/Kr 1582/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2024r. znak WS-VI.7534.2.21.2024.BK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 10 października 2024 r. nr WS-VI.7534.2.21.2024.BK, po rozpatrzeniu zażalenia A. K., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 czerwca 2024 r. znak GS-14.6821.21.2024.JP o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o odtworzenie akt sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Z akt sprawy wynika, że A. K. zwrócił się z wnioskiem o odtworzenie akt sprawy dot. wywłaszczenia nieruchomości z 1954 r., które to akta są wg wnioskodawcy niezbędne w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości. Organy obu instancji argumentowały, że w przepisach brak jest normy prawnej wyposażającej organy w kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych lub ich części. W tym stanie prawnym mamy zatem do czynienia z luką prawną, którą może wypełnić wyłącznie ustawodawca. Wojewoda powołał orzecznictwo, z którego wynika, że podstawą prawną dla rozpatrzenia wniosku o odtworzenie akt nie mogą być – jak argumentował wnioskodawca – przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 935) ani ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Wobec powyższego organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. A. K. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odtworzenie akt administracyjnych jest konieczne dla toczącej się z jego wniosku sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wskazał instytucje i archiwa, w których znajdują się dokumenty konieczne do odtworzenia. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, zgodnie z którym brakuje normy prawnej pozwalającej na odtworzenie akt administracyjnych. Przedstawił przeciwne poglądy i orzecznictwo, opowiadające się za możliwością odtworzenia takich akt w oparciu o analogiczne zastosowanie przepisów k.p.a., p.p.s.a. albo Kodeksu postępowania cywilnego. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy istnieje podstawa prawna dla wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, w tym przypadku dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domaga się w odrębnym postępowaniu skarżący. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. W orzecznictwie sądowym wykształciły się w związku z tym trzy linie orzecznicze odnośnie tego zagadnienia. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (Części Pierwszej, Księgi Czwartej, art. 716-729) w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 99/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 75/06, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05). Wedle drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogii (np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11, postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 191/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2353/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 627/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., II SA/Wa 1377/16). Trzecia linia orzecznicza wskazuje, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z przywołanych ustaw procesowych (Kodeks postępowania cywilnego lub ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w drodze analogi, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą oparcia rozstrzygnięć o przepisy prawa. Organ nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam. Dodatkowo wskazuje się przy tym, że czynności odtworzenia akt sprawy znajdują w ograniczonym zakresie oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 223/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19). Sąd przychyla się do ostatniego z zaprezentowanych poglądów, podzielając w całości argumentację przedstawioną w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/19 i 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 286/20. Jak trafnie bowiem wskazał sąd w powołanych wyżej orzeczeniach, brak odrębnej regulacji w k.p.a. procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Oczywistym jest, że w razie gdy akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zagubione, lub w inny sposób utracone, to konieczne byłoby podjęcie przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Utrata całości akt lub ich części nie zwalnia przecież organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą. W związku z powyższym należy uznać, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55). Powyższe implikuje wniosek, że brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Słusznie zwrócił również uwagę sąd w powołanym wyżej wyroku, że także kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego odtworzenia akt podlegałaby badaniu w tym postępowaniu. Interes prawny, o którym mowa w kontekście pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.), do którego to pojęcia nawiązuje również art. 61a §1 k.p.a., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego podanie do organu administracji publicznej. Interes ten musi ponadto cechować bezpośredniość, konkretność i realny charakter. Żądanie odtworzenia akt, oderwane od konkretnej sprawy administracyjnej, nie daje pełnej możliwości weryfikacji tak rozumianego interesu prawnego. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego czy ustawy Prawo o postępowaniu sądowym w administracji w drodze analogii, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Warto w tym zakresie przytoczyć rozważania WSA w Gliwicach zaprezentowane w wyroku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1105/15, gdzie sąd wskazał, że stosowanie analogii w procesie wykładni prawa administracyjnego procesowego jest co do zasady niedopuszczalne, zwłaszcza w przypadku odwołania się do wnioskowania w drodze analogii iuris, a więc "wyjścia" poza ramy aktu prawnego, będącego podstawą procesową działań organu i sięgnięcia, przy stwierdzeniu bliżej nieustalonych kryteriów "podobieństwa", do regulacji procesowych przewidzianych dla zupełnie innych postępowań, toczących się przed sądami. Organ administracji publicznej nie może bowiem podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam, jak również nie może, w drodze takiego rozumowania, rozstrzygać żądania strony. Naraża się bowiem wówczas na skuteczny zarzut nieważności wydanego przez siebie aktu ze względu na działanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podsumowując, brak wyraźnej podstawy prawnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, uniemożliwia wszczęcie odrębnego postępowania w tym przedmiocie, czemu dał wyraz organ I i II instancji w stosownym postanowieniu, przyjmując za podstawę art. 61a § 1 kpa. Należy w tym miejscu nadmienić, że jeżeli skarżący dysponuje adekwatnymi dokumentami dot. wywłaszczenia, w opinii Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby przedstawił je jako dowód w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dla potwierdzenia istotnych z jego punktu widzenia okoliczności. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.