II SA/Kr 159/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. O. i T. O. na uchwałę Nr XVI/290/2019 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 2 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Moszczenica Niżna" postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu T. O. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych), III. zwrócić skarżącemu A. O. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Rada Miejska w Starym Sączu w dniu 2 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę Nr XVI/290/2019 w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Moszczenica Niżna". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2019 r. poz. 9509. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. A.O. i T.O. wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Starym Sączu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wskazali, że naruszenia prawa, a także naruszenia swoich interesów prawnych w podjęciu zaskarżonej uchwały upatrują w braku nie tylko uwzględnienia złożonych uwag i wniosków do projektu zmiany planu miejscowego, lecz także przede wszystkim w braku jakiegokolwiek odniesienia się do uwag i wniosków skarżących do projektu zmiany planu miejscowego, a także w niezgodnym z prawdą wskazaniu w załączniku nr 3 do uchwały, iż nie zgłoszono do projektu zmiany planu miejscowego ani jednej uwagi. Zdaniem skarżących, niezgodnie ze stanem faktycznym organ administracji twierdzi w treści załącznika nr 3 do uchwały, że żadne uwagi nie wpłynęły, podczas gdy uwagi i wnioski skarżący złożyli w zakreślonym terminie. Organ administracji nie tylko nie uwzględnił ich w sposób oczekiwany przez skarżących, ale w ogóle ich nie rozpoznał. Zatem organ naruszył w sposób istotny art. 18-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. W kolejnych pismach procesowych z dnia 20 marca 2020 r. i z dnia 4 sierpnia 2020 r., po wezwaniu do wykazania naruszenia interesu prawnego, skarżący wskazali w szczególności, że ich interesy prawne i uprawnienia zostały naruszone przez: 1) brak uwzględnienia przez organ administracji złożonych przez każdego ze skarżących uwag i wniosków do projektu zmiany planu miejscowego, 2) brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ administracji do uwag i wniosków każdego ze skarżących do projektu zmiany planu miejscowego, 3) niezgodne z prawdą wskazanie w załączniku nr 3 do w/w uchwały przez organ administracji, iż nie zgłoszono do projektu zmiany planu miejscowego ani jednej uwagi; powyższe stanowiło naruszenie przez organ art. 18-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.; 4) organ przez nieuwzględnienie zarzutów i wniosków skarżących do planu nie spowodował objęcia zmianą planu zagospodarowania przestrzennego działek skarżących o nr ewid. [...] ,[...] ,[.,..] (A.O. ), [...] ,[...] (powstałych z podziału działki numer [...] – T.O. ), czym naruszył słuszny interes każdego ze skarżących; racjonalnym byłoby dokonać za jednym razem kompleksowej zmiany planu zagospodarowania, w tym zgodnie z wnioskami skarżących; wykonywanie cząstkowych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest marnotrawieniem pieniędzy publicznych i prowadzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zakresie wydatkowania środków pieniężnych z budżetu gminy; działki skarżących zostały wcześniej przy poprzedniej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego błędnie zakwalifikowane jako przeznaczone do zalesienia, gdyż rzekomo miało występować na ich obszarze osuwisko, pomimo że skarżący T.O. uzyskał wcześniej pozwolenie na budowę na swojej działce, a działka sąsiednia jest budowlana, gmina w następstwie kolejnych pism skarżących przyznała, że osuwiska nie ma na tych działkach, ale nie zmieniła planu zagospodarowania przestrzennego mimo wielokrotnych wniosków skarżących, a także nie rozpoznała w ogóle wniosku skarżących, aby uczynić to w tym postępowaniu o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie interesu prawnego, uprawnienia skarżących polega na utrzymywaniu błędnego przeznaczenia ich działek jako przeznaczone do zalesienia, a nie budowlane, zmniejsza ich wartość, uniemożliwia ich zabudowanie; 5) organ nie rozpoznając zarzutów i wniosków skarżących do planu doprowadza do tego, że skarżący mogą zostać pozbawieni uprawnienia do życia w środowisku bioróżnorodnym, w sąsiedztwie zagrożonych gatunków, gdyż na skutek niewłaściwej analizy szaty roślinnej i zwierzęcej obszaru błędnie nie stwierdzono obecności na działkach, których zmiana planu dotyczy, występowania gatunków chronionych, nie odnosząc się do zarzutów i wniosków skarżących do projektu zmiany planu (wskazując, że żadnych zarzutów i wniosków nie złożono) organ uniemożliwił sprawdzenie występowania zagrożonych gatunków i ich ochronę; 6) organ nie rozpoznając zarzutów i wniosków skarżących do planu doprowadza do tego, że skarżący A.O. może żyć w środowisku potencjalnie skonfliktowanym, gdyż dom starców planowany jest obok placu dla dzieci, co rodzi różnego rodzaju potencjalne problemy (starsi ludzie potrzebują spokoju, dzieci na placu zabaw hałasują), a dzieci mieszkańców społeczności lokalnej, w tym wnuki A.O. , utracić mogą jedyny nowoczesny plac zabaw w tej części gminy. Skarżący opisali występujące ich zdaniem nieprawidłowości w podejmowaniu uchwał planistycznych przez Radę Miejską w Starym Sączu; podkreślili też, że ich celem jest nie tylko obrona ich praw, ale także wskazanie na cele ogólnospołeczne, związane z umiejscowieniem Domu Starców, a także na ważne aspekty przyrodnicze, które powinny być co najmniej rzetelnie sprawdzone. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Starym Sączu wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a w razie przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania – o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że skarżący nie posiadają ani tytułu rzeczowego, ani obligacyjnego do żadnej nieruchomości leżącej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą; zaskarżona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości skarżących, nie zmienia ich przeznaczenia i w żadnym razie nie ingeruje w sferę praw właścicielskich skarżących. Na rozprawie pełnomocnik A.O. oświadczyła, że na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały nie widać działek będących własnością skarżących – działki te znajdują się poza obszarem widocznym na załączniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących, uzależnioną od tego, czy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. Zważywszy na przedmiot, charakter i treść norm prawa miejscowego statuowanych zaskarżoną uchwałą (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), stwierdzić należy, że na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia tą uchwałą mogą skutecznie powoływać się co do zasady tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich innych podmiotów. W szczególnych, wyjątkowych sytuacjach może też dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, bezpośrednio graniczących z obszarem objętym planem – jednak wtedy konieczne jest wykazanie bezpośredniego i negatywnego wpływu postanowień planu na możliwość zagospodarowania odnośnej nieruchomości. "Jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania nieruchomości wnoszącego skargę, to brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały. Każde bowiem zagospodarowanie działki sąsiedniej co do zasady może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter jedynie potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek" (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Gd 256/19, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem ani nawet do nieruchomości sąsiedniej. Jak wynika z powszechnie dostępnych danych, a także oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie – działki wymienione w piśmie skarżących z dnia 20 marca 2020 r., jako będące ich własnością, położone są w znacznej odległości od obszaru objętego zaskarżoną uchwałą (pozostają nawet poza obszarem uwidocznionym na załączniku graficznym do uchwały). Nie można zatem przyjąć, by postanowienia zaskarżonej uchwały w jakikolwiek sposób oddziaływały na możliwość zagospodarowania działek należących do skarżących, a tym bardziej nie można przyjąć, by oddziaływały w sposób bezpośredni. Twierdzenia skarżących wskazujące w szczególności na brak uwzględnienia tudzież pominięcie ich uwag, pozbawienie prawa do życia w środowisku bioróżnorodnym, w sąsiedztwie zagrożonych gatunków czy też w środowisku nieskonfliktowanym (lokalizacja domu opieki i placu zabaw) – nie naprowadzają na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w zdefiniowanym wyżej rozumieniu. Takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie wynika też z nieuwzględnienia oczekiwań skarżących co do tego, by niejako w związku z podejmowaniem zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczania planistycznego również ich działek. Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie ich interesów prawnych lub uprawnień, to nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. implikuje to konieczność odrzucenia skargi. Sąd nie miał tedy obowiązku badania merytorycznych zarzutów skargi, w szczególności zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, w tym ewentualnego pominięcia uwag i wniosków skarżących. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II i III sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.