II SA/Kr 1633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala S.M. , wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r., powołując się na art 156 k.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r., znak [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] położonej we wsi L. gmina M. , objętej [...], na działki oznaczone numerami: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], [...] z dnia 19 maja 2010 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w L. We wniosku podniósł, że geodeta dokonujący podziału nie wskazał jednoznacznie przebiegu granicy działki podlegającej podziałowi i nie wziął też pod uwagę braku zgody sąsiadów na wydzielenie działek budowlanych do czasu ustalenia granicy. Nadto wnioskodawca podał, że geodeta dopuścił się przestępstwa dopisując w protokole bez powiadomienia stron czynności, które nie miały miejsca w toku pomiaru. Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że geodeta wydzielił działki budowlane w rowie melioracyjnym, przebiegającym przez całą dzieloną działkę. Rozpoznając powyższy wniosek, postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. znak:[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r., znak: [...] . W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 k.p.a. wskazującego jakie są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji i wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), jeżeli organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji lub też zostanie wniesiony sprzeciw prokuratora bądź też wniosek organizacji społecznej, działającej na prawach stron. Stroną uprawnioną do wniesienia wniosku jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), również i ta osoba. Następnie Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie podziału nieruchomości, powszechnie przyjmowany jest pogląd, iż stronami postępowania o podział nieruchomości są wyłącznie osoby mające interes prawny w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości. Bez wątpienia są nimi właściciele (współwłaściciele) lub użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tej nieruchomości, gdyż dokonywany podział odnosi się wprost do ich interesów prawnych. Natomiast stronami w tej sprawie nie są osoby nie mające żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału np. właściciele działek sąsiednich, uczestniczący tylko w czynnościach technicznych na gruncie, przy okazywaniu granic przed dokonaniem podziału. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że stronami postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] w L. byli właściciele tej działki tj. D. i J.N. . Własność tejże działki ww. osób potwierdza znajdujący się w aktach sprawy [...] oraz wypis z rejestru gruntów. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wymienionej wyżej działki złożył S.M. , a więc podmiot nie będący stroną postępowania, ani osobą do której została skierowana decyzja. Z dokumentów zgromadzonych w tej sprawie wynika bowiem, iż S.M. nie był właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym tejże działki, a także nie wykazał się (wezwany przez Kolegium pismem z dnia 2.04.2012 r.) tytułem prawnym do żadnej z powstałych w wyniku podziału działek. S.M. , jak wynika z protokołu przyjęcia przed podziałem działki granic, jest jedynie właścicielem działki nr [...], sąsiadującej z działką [...] , której dotyczyła decyzja podziałowa. Z powyższych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż S.M. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r., znak:[...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S.M. nie zgadzając się wydanym rozstrzygnięciem. W ocenie wnioskodawcy argumenty Kolegium są bezzasadne i nieprawdziwe. Wnioskodawca podniósł, że wzdłuż działki nr [...] (której podział na 6 działek budowlanych został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r.) przebiega rów melioracyjny oraz rurociąg z odpływem wód gruntowych, co ma szczególne znaczenie w czasie powodzi. Wnioskodawca podniósł także, że jako właściciel nieruchomości graniczącej z działką nr [...] nie został poinformowany o przeprowadzonym podziale przedmiotowej działki. Rozpoznając powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 7 maja 2012 r. W ocenie Kolegium, postanowienie z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt [...] jest prawidłowe i jako takie powinno być utrzymane w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło na wstępie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji publicznej dopuszczalne jest w enumeratywnie wymienionych przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i zgodnie z wolą ustawodawcy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Uwzględnienie wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania zależy natomiast od stwierdzenia legitymowania się przez wnoszącego przymiotem strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium wskazało, że zgodnie z regulacją ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne stronami postępowania w sprawie podziału działki nr [...] byli D.N. i J.N. , jako jej właściciele. Przymiotu strony tego postępowania nie można przypisać natomiast wnioskodawcy, wobec niedysponowania przez niego tytułem prawnym do spornej nieruchomości nr [...], ani też nieruchomości wydzielonych z tej działki tj. nr działki nr [...] o powierzchni 0,0844 ha, nr [...] o powierzchni 0,0873 ha, nr [...]o powierzchni 0,0892 ha, nr [...]o powierzchni 0,0801 ha, nr [...] o powierzchni 0,1136 ha, nr [...] o powierzchni O, 0517 ha, położonych we wsi L. gmina M. . Wobec tego S.M. nie jest, w ocenie Kolegium, osobą legitymowaną do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r. [...] w sprawie podziału opisanej nieruchomości. Tym samym, postanowienie Kolegium z dnia 7 maja 2012 r. zostało wydane zgodnie z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a., stanowiącym, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a.(wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium nadmieniło także, iż nie dopatrzyło się przesłanek ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M., z dnia 26 maja 2010 r. znak: [...] jako że decyzja ta jest legalna w świetle obowiązujących przepisów prawa i ostateczna. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S.M. , B.M. i Ż.M. . Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1633/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B.M. i Z. M. Skarżący S.M. w złożonej skardze zarzucił, że podział działki nr [...] nastąpił niezgodnie ze sztuką geodezyjną, m.in. z uwagi na to, że nie wskazano jednoznacznie przebiegu granicy od strony działki nr [...], z działkami będącymi własnością skarżącego. W związku z powyższym skarżący wnosi o ponowne ustalenie przebiegu granicy między działkami wydzielonym z działki nr [...]. Dalej skarżący podniósł, że przez dwie z wydzielonych działek tj. działki nr [...] i [...] przebiega rów melioracyjny o szerokości 3 metrów i 1,5 meta wysokości. Rów ten zabezpiecza tereny w czasie powodzi, a jego zlikwidowanie stworzy zagrożenie dla działek skarżącego. Z tego też powodu skarżący uważa, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie, jak odbyła się w przedmiotowej sprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r., skarżący doprecyzował, że znajdujący się na działce nr [...] główny rów melioracyjny w związku z podziałem działki jest zasypywany. Powoduje to wylewanie wody na nieruchomość skarżącego. Z tego też powodu skarżący uważa, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia 26 maja 2010 r., znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie jaki i postanowienie wydane w pierwszej instancji odpowiadają prawu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z treści art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójt Gminy M. z dnia 26 maja 2012 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] położonej we wsi L. gmina M. , objętej [...] na działki oznaczone numerami: nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...]. . Podstawę prawną zaskarżonego w przedmiotowej sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie, że postępowanie takie jest wszczynane. Organ jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany dokonać wstępnego zbadania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek umożliwiających jego merytoryczne rozpoznanie. Odmowa wszczęcia postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania nie posiada legitymacji strony lub też gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy przykładowo decyzji, która jeszcze nie została wydana, albo która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z powyższych rozważań wynika więc, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, takie jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia przez organ, iż osoba żądająca wszczęcia postępowania nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu prawomocnej decyzji, rozpoznanie sprawy jest niedopuszczalne. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2010 r. orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] stanowiącej własność D. i J.N. . Postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przepis art. 97 ust.1 powołanej ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z kolei w myśl przepisu art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06 pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skutecznie mogą wystąpić jedynie właściciele działki, której projekt podziału zatwierdzono, ewentualnie ich następcy prawni lub nabywcy nieruchomości podlegającej podziałowi, bo tylko te podmioty wchodzą w prawa i obowiązki poprzednich właścicieli. (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Kr 1152/07). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11 wskazał, że uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu (np. użytkownik wieczysty). Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie mający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości. Stroną postępowania zakończonego postanowieniem opiniującym podział nieruchomości nie jest również osoba, która jest właścicielem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału. Podzielając w pełni powyższy pogląd, stwierdzić należy, że skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący jest jedynie właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczyła decyzja podziałowa. Okoliczność ta, w świetle przytoczonych rozważań, nie pozwala na przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu podziałowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, jak również z treści wniesionej do Sądu skargi, a także z wypowiedzi skarżącego podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2013 r. wynika, iż skarżący upatruje swojego interesu prawnego w tym, iż na nieruchomości będącej przedmiotem podziału biegnie rów melioracyjny, który aktualnie (w związku z podziałem) jest zasypywany. Powoduje to zalewanie nieruchomości skarżącego. Otóż wyjaśnić należy, że brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym podziału działki, nie oznacza, iż skarżący nie posiada żadnej możliwości obrony swoich praw. Może to uczynić w ramach innego postępowania. Kwestia spływu wody i ewentualnego przywrócenia stosunków wodnych na gruncie rozpoznawana jest w postępowaniu (dotyczącym stosunków wodnych), które regulują przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.). Prowadzenie postępowania w tym zakresie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. Na końcu wskazać należy, iż z uwagi na ustalenie po stronie skarżącego braku uprawnienia do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, Sąd nie odnosi się do podniesionych przez niego zarzutów, dotyczących, jak wskazano powyżej, w głównej mierze naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie art. 61 a § 1 k.p.a., stwierdzając, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest na tyle oczywisty, iż można zastosować wskazany przepis. Mając na uwadze podniesione powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.