II SA/Kr 1634/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. F., B. F. i W. F. na decyzję nr 504/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 października 2024 r. znak WOB.7721.267.2021.KJAS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących J. F., B. F. i W. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 23 października 2024 r. nr WOB.7721.267.2021.KJAS, po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. z siedzibą w K., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej: PINB) nr 83/21 z dnia 23 kwietnia 2021r., znak: BG.5160.1.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki i umarzono postępowanie organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Po wszczęciu postępowania w sprawie słupów energetycznych, usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w Ł. , w dniu 21 lutego 2012 r. PINB wydał decyzję nr 2/B/12, znak: PINB-7360/B/1/11, którą na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na Zakład Energetyczny K. obowiązek wykonania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Po złożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji, PINB początkowo umorzył postępowanie naprawcze (decyzja nr 16/B/12 z dnia 9 lipca 2012r., znak: PINB-7360/B/1/11), jednak w wyniku rozstrzygnięcia MWINB z dnia 22 października 2012 r., znak: WOB.7721.550.2012.MWIK, decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r. nr l/B/13, znak: PINB-7360/B/1/11, na podst. art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z własnej decyzji z dnia 21 lutego 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją MWINB z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr 288/2013, znak:WOB.7721.88.2013.MWIK. Decyzjami z dnia 4 lutego 2014 r., znak: DON/ORZ/7200/854/13/14.BSI, a następnie z dnia 21 marca 2014 r., znak: DON/ORZ/7200/854/13/14.JGC Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia 29 kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięcia te stały się prawomocne na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1030/14. Decyzją GINB z dnia 24 października 2023 r. znak: DOR.7200.59.2023.KPI stwierdzono, że wprawdzie decyzja MWINB z 29 kwietnia 2013 r., nr 288/2013 oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z 21 stycznia 2013 r., nr l/B/13, zostały wydane z naruszeniem prawa, to odmówiono stwierdzenia ich nieważności z uwagi na upływ 10 lat. Na skutek wyroków WSA w Warszawie z dnia 5 października 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/16 oraz NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3048/17, decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r., znak: DON.7100.439.2016.BSI GINB orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z dnia 21 lutego 2012 r., nr 2/B/12. W efekcie powyższej decyzji, PINB wezwał T. S.A. do przedłożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pisemnych wyjaśnień wskazujących na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po otrzymaniu kserokopii warunków technicznych przebudowy sieci, w dniu 23 kwietnia 2021 r., PINB wydał decyzję nr 83/21, znak: BG.5160.1.2021w przedmiocie nakazu rozbiórki słupów energetycznych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ł.. Odwołanie od ww. decyzji PINB złożyła T. S.A. W odpowiedzi, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego, bezprzedmiotowość umorzonego postępowania wynika z powagi rzeczy osądzonej, w obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja PINB z dnia 21 stycznia 2013 r. Tożsamość spraw wynika ze wspólnej podstawy prawnej, tj. procedury naprawczej prowadzonej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oraz wspólnego przedmiotu postępowania, tj. legalizacji słupów energetycznych. Decyzja PINB z 21 stycznia 2013 r. jest przy tym właściwą decyzją legalizacyjną i bez znaczenia pozostaje fakt, że poprzedzająca ją decyzja z dnia 21 lutego 2012 r., wzywająca do złożenia dokumentacji – została wyeliminowana z porządku prawnego. J. F., W. F. i B. F. złożyli od powyższej decyzji skargę, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 k.p.a przez nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego; 2. art. 35 i art. 36 k.p.a. przez kilkuletnią nieuzasadnioną zwłokę w dokonaniu rozstrzygnięcia; 3. art. 77. § 1 oraz art. 80 k.p.a przez pominiecie lub nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności pominięcie niektórych znanych Inspektorowi wcześniejszych decyzji pierwotnych oraz pochodnych i nieuwzględnienie wyjaśnień strony podczas analizy materiału; 4. art. 157 § 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodnych do decyzji unieważnionej wyrokiem NSA w Warszawie w dniu 30.10.2019 roku w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynikało, iż decyzje pochodne zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 5. art. 51 Prawa budowlanego przez niewłaściwą interpretację i utożsamienie różnych trybów postępowania legalizacyjnego i wymagań w zakresie dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym oraz przyjęcie tożsamości trybów postępowań legalizacyjnych w postępowaniu administracyjnym jako podstawy odmowy prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżący w szczególności argumentowali, że organ bezpodstawnie uznał, że sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta, pomimo tego, że pierwotna decyzja została unieważniona. Organ ponadto nie wziął pod uwagę wyroków sądów administracyjnych, z których wynika konieczność uruchomienia postępowania w trybie tam wskazanym. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uznanie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz wskazanie prawidłowej ścieżki procedowania i nakazanie kontynuowanie postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedstawionym powyżej stanie faktycznym stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 725 ze zmianami, dalej p.b.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 50.ust. 2 p.b. postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W myśl art. 50 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. (art. 50 ust.4 p.b.). Procedura naprawcza z art. 51 p.b. obejmuje dwa etapy, a każdy z tych etapów kończy się wydaniem odrębnej decyzji. Pierwszy etap unormowany został w art. 51 ust. 1 p.b. Obejmuje on wydanie decyzji, w której organ: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z kolei drugi etap unormowany został w art. 51 ust. 3 i ust. 4 p.b. Zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 4 p.b. o upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. W piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowalnego, podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 686, wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2023, sygn. akt VII SA/Wa 367/23). Powyższe potwierdza względnie autonomiczny charakter obu etapów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Nie ma oparcia w przepisach prawa argument organu odwoławczego, jakoby powaga rzeczy osądzonej wykluczała merytoryczne rozpoznanie sprawy i obligowała organ do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W realiach niniejszej sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzją PINB w Wieliczce nr 2/B/12 znak PINB-7360/B/1/11 z dnia 21 lutego 2021 r. na Zakład Energetyczny Kraków (potem T. S.A.) nałożono obowiązek wykonania i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (część opisowa i graficzna) wraz z ekspertyzą techniczną określającą niezbędne roboty budowlane, które należy wykonać celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami (etap I postępowania naprawczego). Następnie dnia 21 stycznia 2012 r. PINB wydał na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 p.b. decyzję nr 1/B/13 znak PINB-7360/B/1/11 stwierdzającą wykonanie decyzji własnej z 21 lutego 2012 r. (etap II postępowania naprawczego). Jednakże decyzja z dnia 21 lutego 2021 r. została wyeliminowna z obrotu prawne wskutek stwierdzenia jej nieważności na mocy decyzji GINB z dnia 26 czerwca 2020 r. znak DON.7100.439.2016.BSI. Decyzja PINB z 23 kwietnia 2021 r. uchylona skarżoną decyzją MWINB z 23 października 2024 r. została wydana w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia 21 lutego 2012 r. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z 21 lutego 2012 r. było pominięcie w procedurze naprawczej na tym etapie ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie prowadząc postępowanie w zakresie etapu I procedury naprawczej organ ustalił, że inwestor takim tytułem nie dysponuje i wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr 83/21 znak BG.5160.1.2021 nakazującą rozbiórkę słupów energetycznych (k. 172 akt PINB). Także decyzja wydana w drugim etapie procesu naprawczego została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie doszło do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu upływu lat 10 od dnia doręczenia (decyzja GINB z dnia 24 października 2023 r. znak DOR.7200.59.2023.KPI, k. 102 akt MWINB). Odnotować także należy, że PINB decyzją z dnia 10 maja 2023 r. nr 67/2023 znak INN.5165.1.2023 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr 1/B/13 znak PINB-7360/B/1/11 z dnia 21 stycznia 2013 r. (k. 39 sądowych akt sprawy). W tym stanie faktycznym i prawnym nie ma oparcia w przepisach prawa twierdzenie organu odwoławczego, że decyzja z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr 83/21 znak BG.5160.1.2021 nakazująca rozbiórkę słupów energetycznych dotyczy tej samej sprawy administracyjnej co ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja PINB z dnia 21 stycznia 2013 r. znak PINB-7360/B/1/11. Jak wskazano powyżej ta ostatnia decyzja dotyczyła innego etapu procedury naprawczej niż decyzja PINB z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr 83/21 znak BG.5160.1.2021 nakazująca rozbiórkę słupów energetycznych. Ostatecznie zresztą nie doszło do skutecznego zakończenia postępowania naprawczego z uwagi na stwierdzoną wadliwość decyzji z dnia 21 stycznia 2013 r. Tym samym Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zarzuty skargi sformułowane w odniesieniu do skarżonej decyzji. Organ dopuścił się naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 51 p.b. bezpodstawnie uznając prowadzone przez organ I instancji postępowanie za bezprzedmiotowe. Sąd nie stwierdził przy tym nieważności zaskarżonej decyzji, lecz orzekł o jej uchyleniu. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom na podstawie, których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie jej wymagało interpretacji przepisów prawa w zakresie relacji decyzji administracyjnych wydawanych w ramach postępowania naprawczego. D latego w ocenie Sądu nie można organowi przypisać rażącego naruszenia prawa, t.j. naruszenia wyraźnej i nie budzącej wątpliwości normy prawnej, Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania tut. Sądu, a to, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z powodu przeszkody w postaci powagi rzeczy osądzonej. Decyzja organu I instancji została wydana w ramach etapu pierwszego procedury naprawczej, ma samodzielny charakter względem decyzji wydawanych na podstawie art. 51 ust. 3 i 4 p.b. Ta ostatnia decyzja nie determinuje zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zakresie objętym pierwszym etapem procedury naprawczej. Odnosząc się do sformułowanych na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. żądań skarżącego o zbadanie przewlekłości i bezczynności postępowania oraz zbadanie czy nie doszło w niniejszej sprawie do poświadczenia nieprawdy Sąd wskazuje, że wnioski te wykraczają poza ramy rozpoznawanej w niniejszym postepowaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 500 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.