II OSK 3048/17

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/16 w sprawie ze skargi B. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. w sprawie ze skargi B. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Naczelnik Gminy B. udzielił Z. pozwolenia na budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi L. GINB decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. w części dotyczącej stanowiących własność B. F. i J. F. działek nr [...] i [...] z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania nimi na cele budowlane. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 126/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora – E. S.A. Oddział w K. – następcy prawnego Z. w K. na decyzję GINB z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej p.b.) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna, 2 egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (składającej się z części opisowej i graficznej) wraz z ekspertyzą techniczną określającą niezbędne roboty budowlane, które należy wykonać, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 p.b. stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., a decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał tę decyzję własną w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., VII SA/Wa 1030/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. F. i J. F. na decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r. W wyroku tym WSA podkreślił, że badaniu w tej sprawie nie może podlegać uprzednia decyzja nakładająca obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż jej nie dotyczy prowadzone postępowanie, lecz decyzja stwierdzająca ich wykonanie. Pismem z dnia [...] września 2015 r., doprecyzowanym w dniu [...] listopada 2015 r., B. F. i J. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ inwestor nie posiadał prawa do dysponowania ich działkami nr [...] i [...] w L., na których postawił słupy energetyczne bez ich zgody. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. MWINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał ww. decyzję w mocy. GINB wskazał, że kwestia badania przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 51 p.b. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W związku z tym w orzecznictwie wykształciły się dwie linie orzecznicze. Organ przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 oraz wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13, z dnia 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12 i z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12, wywodząc, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 p.b. Odnosząc się do drugiej linii orzeczniczej GINB przywołał wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 1048/14, z dnia 13 października 2015 r., II OSK 335/14, z dnia 28 sierpnia 2015 r., II OSK 2/14 i z dnia 25 lipca 2012 r., II OSK 801/11, wyrażające pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w postępowaniach naprawczych prowadzonych na podstawie art. 51 p.b. organy nadzoru nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził następnie, że powyższe rozbieżności w orzecznictwie, co do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie pozwalają zakwalifikować decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się następnie na wyroki NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08 i z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, GINB stwierdził, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 p.b. należy rozumieć, jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego. Z tych względów GINB uznał, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. jest prawidłowa i nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym – w opinii organu – odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest uzasadniona. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. F. i J. F. Skarżący podnieśli, że rażące naruszenie prawa potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 126/10, stwierdzając nieważność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy słupów energetycznych bez posiadana przez Z. prawa do dysponowania działkami skarżących na cele budowlane. Zarzucili, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r., która miała doprowadzić wybudowaną linię energetyczną do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, nie nakładała na T. (następcę prawnego Z.), tj. właściciela słupów energetycznych stojących na przedmiotowych działkach, obowiązku uzyskania od właścicieli działek nr [...] i [...], zgody na obecność tych słupów na ich własności i w ten sposób akceptowała stan rzeczy niezgodny z przepisami prawa. Decyzja ta nie zlikwidowała stanu niezgodnego z prawem, lecz go podtrzymała i zaakceptowała. Zatem przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi rozwiązania problemu uzyskania zgody na postawienie słupów na tych posesjach. Skarżący podkreślili, że ich skarga odnosi się do konkretnego przypadku już uchylonego pozwolenia na budowę, a uzasadnienie decyzji o sposobie naprawy zaistniałego stanu prawnego jest wewnętrznie sprzeczne i niepełne. Brak w nim przede wszystkim odniesienia do ich przypadku – tj. wystąpienia ciężkiej i nieusuwalnej wady – dającej przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 lub art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie GINB nie podjął kroków mających na celu zbadanie, czy PINB w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. badał prawo inwestora do dysponowania działkami skarżących nr [...] i [...] na cele budowlane. Sąd zaznaczył, że kontrolowana decyzja PINB zapadła w postępowaniu naprawczym po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. W ocenie Sądu, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 126/10, oddalającego skargę inwestora na decyzję GINB z dnia [...] października 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działek nr [...] i [...], doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem oznaczało zbadanie, czy inwestor uzyskał zgodę skarżących na postawienie słupów na ich działkach, a w przypadku braku takiej zgody nałożenie na inwestora obowiązku przeniesienia słupów energetycznych w inne miejsce. GINB nie zbadał tej kwestii stwierdzając jedynie, że w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co ma wynikać z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Podkreślając, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej stwierdził, że w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. nie można na inwestora nałożyć obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd I instancji zaznaczył, iż w uchwale wyeksponowano procesowy, dowodowy charakter wspomnianego oświadczenia, co nie wyłącza wynikającej z art. 4 p.b. konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Przeciwnie, ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 p.b. Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 (LEX nr 1340210) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by różnicować warunki prawne, które określają organy nadzoru budowlanego, w stosunku do wymagań i obowiązków nakładanych przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W opinii Sądu Wojewódzkiego, powołującego się na wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11 (LEX nr 1332676), nie do zaakceptowania jest taka interpretacja uchwały z 10 stycznia 2011 r., która przyjmuje, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Organy nie mogą wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b. dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 ustawy. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie GINB nie zbadał, czy w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją inwestor dysponował prawem do działek skarżących pozwalającym na postawienie słupów, błędnie przyjmując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się ustalaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Dlatego też GINB ponownie rozpatrując odwołanie B. F. i J. F. powinien kwestię tę wyjaśnić. W opinii Sądu, w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył następca prawny inwestora – T. S.A. z siedzibą w K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. naruszyły przepisy nie nakładając na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym prawem własności działek nr [...] i [...], a jedynie ograniczenie nałożonych na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem administracyjnym oraz normami technicznymi; b) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez wyrażenie poglądu, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie naprawcze w trybie art. 51 p.b. winny badać, czy inwestor legitymował się zgodą właściciela nieruchomości (tytułem prawnym) uprawniającym do prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...], w zakresie w jakim inwestycja zrealizowana była na tych działkach; c) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.b. przez wyrażenie poglądu, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. nienakładająca na inwestora obowiązku rozbiórki dwóch słupów energetycznych posadowionych na działkach nr [...] i [...] w sytuacji, kiedy po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji została stwierdzona nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. udzielającej Z. pozwolenia na budowę stacji trafo, linii energetycznej 15 kV oraz remontu kapitalnego sieci niskiego napięcia we wsi L. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania nimi na cele budowlane, podlega uchyleniu i została wydana zgodnie z obowiązującym prawem (wskazanymi powyżej przepisami prawa budowlanego); 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, co spowodowało uchylenie przez Sąd I instancji decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia w sytuacji, gdy naruszenia prawa materialnego, podniesione przez wnioskodawców w skardze, nie miały miejsca, a kontrolowana decyzja GINB jest zgodna z prawem; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ewentualnie pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. poprzez uchylenie w całości przez sąd decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. jest zgodna z prawem, a w stosunku do decyzji PINB nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności tej decyzji; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie w związku z uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji GINB wskazań co do dalszego postępowania w sprawie polegających na konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w rozumieniu art. 7 k.p.a.), jak również wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy (zgodnie z art. 77 k.p.a.), gdyż – zdaniem WSA w Warszawie – organ nadzoru budowlanego nie zbadał, czy w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją inwestor dysponował prawem do działek skarżących pozwalającym na postawienie słupów, podczas gdy kwestia ta (brak prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomością – działkami nr [...] i [...]) była niesporna w stanie faktycznym sprawy i została w sposób prawidłowy ustalona przez organy nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego zależy od zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, poprzedzającego podjęcie decyzji kończącej to postępowanie. Zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uzależniona jest od tego, czy usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bez wskazania konkretnie do jakiego naruszenia prawa materialnego doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest bowiem przepisem o charakterze wynikowym, jako że określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 82/17, LEX nr 2621968). Dopiero zatem po dokonaniu oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego będzie możliwa ocena zasadności niniejszego zarzutu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Powyższy zarzut nie jest więc uzasadniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) "ewentualnie" pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. stwierdzić trzeba, że – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu należy mieć na uwadze specyfikę niniejszej sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, że – jak trafnie podniósł Sąd I instancji – kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. zapadła w postępowaniu naprawczym po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Powyższy fakt ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro bowiem postępowanie naprawcze było rezultatem uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę (w części dotyczącej działek nr [...] i [...]) została podjęta z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak prawa inwestora do dysponowania tymi działkami na cele budowlane, to postępowanie naprawcze nie mogło faktu tego pomijać. Zauważyć wypada, że brak prawa inwestora do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane był jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej tych działek. "Naprawa" wadliwości robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie nieważnej (w części) decyzji nie mogła zatem abstrahować od jedynej przyczyny stwierdzonej nieważności. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. była wadliwa, gdyż w żadnym stopniu nie odnosiła się do przyczyny, z powodu której doszło do stwierdzenia nieważności (w części) decyzji o pozwoleniu na budowę. "Naprawiała" ona przeprowadzone roboty budowlane w zakresie, w jakim nie stwierdzono, by poprzedzająca te roboty decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała prawo, a pomijała okoliczność, która była jedyną przyczyną uznania tej decyzji (w części) za nieważną. Obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2012 r. była zatem ocena, czy takie uchybienie – tj. pominięcie przyczyny stwierdzenia nieważności (w części) decyzji o pozwoleniu na budowę – stanowiło rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji przedwczesna byłaby szczegółowa ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż – jak już wyżej podkreślono – prawidłowe zastosowanie prawa materialnego może nastąpić dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Z uwagi na przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zaznaczyć jednak należy, że – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – w realiach niniejszej sprawy doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem oznaczało zbadanie, czy inwestor uzyskał zgodę skarżących na postawienie słupów na ich działkach, a GINB nie zbadał tej kwestii. Powyższa okoliczność musi być również uwzględniona przy stosowaniu przepisów prawa materialnego. Zauważyć przy tym trzeba, że rozważania dotyczące różnych linii orzeczniczych w kwestii badania w postępowaniu naprawczym posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zarzuty i wywody zawarte w skardze kasacyjnej byłyby trafne, gdyby dotyczyły "zwykłego" postępowania naprawczego, to jest prowadzonego z innych przyczyn niż ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej określonych działek z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Nie przesądzając zatem, czy decyzja PINB z [...] lutego 2012 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa stwierdzić trzeba, że z naruszeniem prawa została podjęta zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja GINB z [...] września 2016 r. Nie uwzględniła ona bowiem faktu, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2012 r. zapadła w postępowaniu naprawczym po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania tymi działkami na cele budowlane. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie GINB błędnie przyjął w jej realiach, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się ustalaniem prawa do dysponowania nieruchomością, to w sprawie tej nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a., jak również nie został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a. Dlatego też GINB ponownie rozpatrując odwołanie B. F. i J. F. powinien rozważaną wyżej kwestię wyjaśnić. Nie ma przy tym większego znaczenia fakt, że w sprawie tej nie było kwestionowane, iż w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane, bo nie był to brak nieusuwalny. Możliwe jest bowiem bądź zawarcie porozumienia z właścicielem nieruchomości w tej kwestii, bądź podjęcie innych stosownych działań wynikających z przepisów prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.