II SA/Kr 1637/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LXXXVIII/1306/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Kalwaryjska" oddala skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. P. Sp.z.o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. nr LXXXVIII/1306/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Kalwaryjska" zaskarżając ją w zakresie § 5 ust. 4 oraz § 6 ust. 1 pkt 2. Uchwale zarzucono naruszenie: 1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r, o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp; ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.-Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej "P.p.") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminującą na rynku usług telekomunikacyjnych. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów, jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych. Podkreślić należy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 roku, sygn. akt II OSK 2818/20, zgodnie z którym rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykłe istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową. § 5 ust. 4 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów oraz anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych (nie wolnostojących) w miejscach widocznych z Placu Niepodległości oraz z przestrzeni publicznych, w których na rysunku planu określone zostały punkty, ciągi i osie widokowe. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla wprowadzenia bezwzględnego zakazu dla całego obszaru objętego mpzp lokalizowania wolnostojących masztów antenowych. Patrząc przez pryzmat legalności takie postanowienie na gruncie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju uznać należy za niedopuszczalne. Infrastruktura telekomunikacyjna służąca świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej w zabudowanym terenie, a takim jest teren objęty mpzp, musi spełniać funkcje techniczne, a nie estetyczne. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na punkty, ciągi i osie widokowe. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Niezrozumiałe jest użycie w Uchwale fraz (tworzących zasadę negatywną zlokalizowania infrastruktury technicznej) "miejsce widoczne z Placu Niepodległości" oraz "miejsce widoczne z przestrzeni publicznych, w których na rysunku planu oznaczono punkty, ciągi i osie widokowe". Uchwała nie wyjaśnia jak należy rozumieć te pojęcia, a nade wszystko jak je precyzyjnie wyznaczyć. Niejasne są także przesłanki skupienia się przez mpzp na tym co ktoś (pytanie kto i w jakim charakterze znajduje się w przestrzeni publicznej) widzi, a czego nie widzi, jak również dlaczego jego postrzeganie panoramy jest istotne i ma mieć kluczowy wpływ na możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Nieznane są też powody wprowadzenia przez Uchwałę zakazu widoczności ze wskazanych miejsc jedynie dla infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie dla obiektów infrastrukturalnych w ogóle (innych niż telekomunikacyjne). Nie można obiektywnie i jednoznacznie określić miejsca, które nie pozostaje w zasięgu widoczności użytkownika (a zatem lege non distinguente - pieszego, rowerzysty, pasażera komunikacji miejskiej, kierowcę itp.) konkretnych ciągów, czy osi widokowych oraz całego Placu Niepodległości (w tym jak należy przypuszczać mieszkańca budynków płożonych przy tym Placu). Spółka wskazała, że punkty, ciągi i osie widokowe nie stanowią ustaleń planu, a są jedynie elementami informacyjnymi. Tym samym krakowski uchwałodawca narzuca zasady odnoszące się do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej poprzez odwołanie do elementów informacyjnych planu, a nie ustaleń mpzp. Co więcej analizując rysunek planu należy dojść do wniosku, że niemal wszystkie główne ulice i ciągi komunikacyjne stanowią albo osie, albo ciągi widokowe (te ostatnie wyznaczono także poza obszarem planu), zatem potencjalny inwestor chcąc zlokalizować stację bazową na terenie mpzp musiałby oznaczyć wszystkie miejsca widoczne ze wskazanych osi oraz ciągów widokowych (oraz Placu Niepodległości) i szukać dogodnej oraz zasadnej technicznie lokalizacji poza tymi miejscami, co wydaje się być zabiegiem niemożliwym do wykonania w praktyce. W konsekwencji, wykładnia skarżonych postanowień mpzp będzie zależeć od subiektywnej interpretacji urzędnika rozstrzygającego sprawę, a zatem redakcja tych przepisów nie spełnia postulatu pewności inwestycyjnej. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionuje prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcia. Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia jak "widoczność z przestrzeni publicznych, w których na rysunku planu oznaczono punkty, ciągi i osie widokowe albo "widoczność z Placu Niepodległości" (to jest jakiegoś dużego obszaru w tkance miejskiej) w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały, ani nawet ochrona krajobrazu i miejsc zabytkowych. Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony panoram widokowych i widoków miejsc szczególnie ważnych dla historii Krakowa, to nie sposób zgodzić się z góry przyjętym założeniem, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej może estetykę miasta naruszyć. Plan (jak zresztą zdecydowana większość planów miejscowych obowiązujących w Krakowie) przypisuje tylko jednemu rodzajowi infrastruktury technicznej, to jest infrastrukturze telekomunikacyjnej, a zwłaszcza stacjom bazowym, "niszczycielski" wpływ na krajobraz miasta, które ma być w rozumieniu autorów uchwały zeszpecone antenowymi konstrukcjami wsporczymi. Tymczasem w tkankę miejską wpisane są nie tylko zabytki, czy unikalne krajobrazy, ale także infrastruktura, czy urządzenia techniczne pozwalające na funkcjonowanie w mieście wszystkim jego mieszkańcom (komunikacja, energetyka, wodociągi itp.). Nie ma zatem żadnych podstaw, aby jedynie jeden rodzaj inwestycji i to inwestycji celu publicznego poddawać nie tylko nieracjonalnym, ale też niemożliwym do spełnienia rygorom przy ich lokalizowaniu. Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem strony skarżącej niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 1 pkt 2 uchwały) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. Nieznane są spółce powody dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. W konkluzji spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zostały wprowadzone do porządku prawnego regulacje mające na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Nie oznacza to jednak, że przepisy ustawy szerokopasmowej pozbawiły organy gminy możliwości wprowadzania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania przestrzeni, przy uwzględnieniu uwarunkowań zabytkowych, zasad urbanistyki i architektury oraz zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem stanowi powierzchnię 11,49 ha i obejmuje teren dawnego Podgórza, sięgającego swymi początkami osadnictwa wczesnośredniowiecznego (VII - XIII wiek). Pierwsza wzmianka o Podgórzu pochodzi z 1779 r. W roku 1784 r. Podgórze zostaje podniesione do rangi Wolnego Królewskiego Miasta, natomiast w roku 1915 r. zostało uznane za dzielnicę miasta Krakowa. Obecnie obszar ten podlega ochronie konserwatorskiej potwierdzonej wpisem zespołu urbanistyczno- architektonicznego Starego Podgórza do rejestru zabytków pod numerem rej. [...] z dnia 26 października 1981 r. Wpis miał na celu ochronę m.in. budynków, umocnień bulwarów Wiślanych, austriackich fortyfikacji obronnych, Parku Bednarskiego, osiedla willowego oraz fragmentów dzielnicy Podgórze, przy uwzględnieniu bezpośredniego otoczenia tych obiektów. Należy zaznaczyć, że do rejestru wpisano cały "zespół", dodatkowo wpisując poszczególne obiekty oddzielnymi decyzjami. Ponadto obszar ten znajduje się na terenie uznanym zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994r. za pomnik historii oraz w strefie buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez "historyczny układ urbanistyczny" należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, natomiast zgodnie z art 3 pkt 15 ww. ustawy poprzez "otoczenie" należy rozumieć teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Obszar Starego Podgórza w związku z ukształtowaniem terenu - wypiętrzeniem Krzemionek w sąsiedztwie Wisły, oraz lokalizacją licznych obiektów wpisanych do rejestru i ewidencji zabytków cechuje się wybitnymi walorami widokowymi. Z obszaru rozpościerają się liczne widoki lokalne oraz ponadlokalne (ekspozycja czynna), a teren jest również przedmiotem szczególnie atrakcyjnej ekspozycji biernej z Wawelu, Bulwarów Wiślanych czy np. Kazimierza. Zagadnienia te były badane w ramach prac nad sporządzaniem projektu planu miejscowego, stąd też w planie miejscowym zostały wprowadzone zapisy ustalające zasady ochrony elementów kształtujących kompozycję architektoniczno - krajobrazową u wraz z ograniczeniami niezbędnymi dla ochrony tych elementów. Ograniczenie te dotyczyły nie tylko lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej, lecz również doboru gabarytów i lokalizacji obiektów budowlanych, kształtowania zieleni itp. Na podstawie § 5 uchwały, podlegają ochronie następujące cechy elementów historycznego układu urbanistycznego Starego Podgórza: 1) elementy kształtujące urbanistykę miasta takie jak: ulice, place, zwarte pierzeje i wypełnione zielenią wnętrza urbanistyczne; 2) zabudowa w zakresie ukształtowanych historycznie brył i gabarytów, detali architektonicznych oraz kolorystyki elewacji; 3) sylweta Starego Podgórza, wraz z kształtowanymi osiami i ciągami kompozycyjnymi i widokowymi. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków, natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 3a, 4oraz 5 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony i kształtowania krajobrazu, a także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków stanowią obowiązkowe elementy do określenia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie § 5 ust. 4 uchwały wprowadzono zakaz lokalizacji wolnostojących masztów oraz zakaz lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w miejscach widocznych z Placu Niepodległości oraz z przestrzeni publicznych w których na Rysunku Planu określone zostały punkty, ciągi i osie widokowe. W ocenie organu nie da się zaprzeczyć, że infrastruktura telekomunikacyjna może mieć negatywny wpływ na odbiór krajobrazu. Z tego powodu, chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z koniecznością ochrony obszaru, zostały wprowadzone w § 5 ust. 4 uchwały konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby nie niszczyć jego walorów zabytkowych i krajobrazowych. Zapisy te zostały wprowadzone ze względu na uwarunkowania zabytkowe, kulturowe oraz kompozycyjne obszaru, a także jego sąsiedztwo z historycznym centrum miasta oraz istniejące powiązania widokowe. Na ostateczny kształt tych zapisów miały wpływ również uzyskane w toku procedury planistycznej uzgodnienia konserwatorskie. Na potrzebę ekspozycji i ochrony Placu Niepodległości zwrócił uwagę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, który w piśmie z 12 listopada 2012 r., uzgodnił projekt planu miejscowego "Stare Podgórze - Kalwaryjska" z uwagami, w tym między innymi z uwagą polegającą na uwzględnieniu w projekcie planu osi widokowej, wyprowadzonej z punktu widokowego na platformie w Parku Bednarskiego (z tzw. bastionu), skierowanej w stronę Placu Niepodległości i panoramy Podgórza (szczególnie rejon ul. Zamoyskiego, Placu Niepodległości i ul. Legionów Piłsudskiego, z mostem na Wiśle i Kazimierzem w tle. Plac Niepodległości stanowi niezwykle istotną i atrakcyjną przestrzeń publiczną w historycznym układzie urbanistycznym Starego Podgórza. Jest to przestrzeń o charakterze placu miejskiego położona u podnóża Wzgórza Lasoty, skąd rozpościera się widok w kierunku północnym. Wschodnia ściana PI. Niepodległości i ul. Legionów Piłsudskiego stanowią oś widokową ze schodów do wejścia do parku Bednarskiego na most Piłsudskiego oraz wieże kościelne Kazimierza. Na rysunku planu na Placu Niepodległości zostały wskazane punkty, ciągi i osie widokowe, zatem ewentualne dopuszczenie na tym obszarze wolnostojących masztów telefonicznych powodowałoby oczywisty dysonans w percepcji tego miejsca. Podkreślić należy, że wprowadzone w §5 ust. 4 uchwały zasady lokalizowania infrastruktury z zakresu technologii mobilnej nie uniemożliwiającej lokalizacji na całym obszarze planu, co zostało przedstawione na załączniku graficznym poniżej. Zarówno bowiem w obszarze planu, jak i w jego bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się stacje bazowe telefonii komórkowych. Odnosząc się natomiast do zapisów § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, należy podkreślić, że zapis ten nie wprowadza regulacji sprzecznych z powszechnie obowiązującym prawem, lecz jedynie nakazuje przy wyborze lokalizacji wyżej opisanych obiektów i urządzeń budowlanych zapewnić ochronę zdrowia ludności. Przepisy art. 121 oraz 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wprowadzają regulację dotyczącą ochrony przed polami elektroenergetycznymi, i jako przepisy rangi ustawowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Taką samą terminologią posługuje się skarżony plan miejscowy. Ponadto wskazać należy, że na podstawie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie sporządzenia planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W związku z powyższym, Gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzając powyższą zasadę określoną w § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Gminy Krakowa, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Kalwaryjska". Strona skarżąca – przedsiębiorca telekomunikacyjny skarży zapisy tego planu zarzucając, że naruszają one art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2023.733 t.j). W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm) stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis ten stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym legitymacja skarżącego jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. II OSK 1814/17). W kontrolowanej sprawie oczywistym jest, że strona skarżąca posiada status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ze względu na prowadzoną przez nią działalność. Nadto, skarga wniesiona na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczy wyłącznie tej części kwestionowanego aktu, w jakim odnosi się on do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji. Dlatego też uznać należało, że strona skarżąca posiada legitymację czynną w sprawie będącej przedmiotem skargi, czego zresztą organ nie kwestionował. Stwierdzenie powyższej okoliczności otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. dalej "u.p.z.p.) stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Przenosząc te uwagi natury ogólnej, na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy, nadto nie był kwestionowany przez stronę skarżącą. Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, w ocenie sądu nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze zakwestionowano następujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze - § 5 ust 4 - W zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się zakaz: 1) lokalizacji wolnostojących masztów; 2) lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w miejscach widocznych z Placu Niepodległości oraz z przestrzeni publicznych w których na Rysunku Planu określone zostały punkty, ciągi i osie widokowe; oraz § 6 ust 1 pkt 2 - W zakresie ochrony środowiska, ustala się zasadę lokalizacji urządzeń sieci elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych. Zgodnie z dyspozycja art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytują literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie sądu stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, iż w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie są związane z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać ograniczenia lub zakazy, także w zakresie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych jeżeli jest to niezbędne do ochrony między innymi zabytku lub obszaru o w którym zabytki występują. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19 orzekł, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyroki WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r.II SA/Wr 747/18; WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/Gl 406/18). Pogląd prawny zaprezentowany wyżej w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Sąd uznał także, iż co do zasady argumentacja organu wskazująca na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Podgórze – Kalwaryjska" dotyczy zabytkowej, historycznej części Krakowa dlatego też, jako prawodawca lokalny miał podstawy by ingerować w kształt i możliwości jego zainwestowania także w zakresie lokalizacji tam urządzeń telekomunikacyjnych celem ochrony tak obszaru o dużym walorze kulturowym i zabytkowym jaki i poszczególnych tam zlokalizowanych obiektów zabytkowych. Nie jest celowym szczegółowe powtarzanie argumentacji zwartej w odpowiedzi na skargę, ale wskazać należy, że jest ona jak najbardziej trafna a sąd podziela ją w pełni. Zakaz lokalizacji wolnostojących masztów w obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Podgórza jest jak najbardziej uzasadniony ochroną historycznej wartości tego obszaru Krakowa przed zainwestowaniem nie dającym się pogodzić właśnie z wartościami historycznymi i urbanistycznymi jakie w obszarze objętym zapisami tego planu, się na przestrzeni wielu lat się wykształciły. Podobnie ma się z zakazem lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych w miejscach widocznych z Placu Niepodległości oraz z przestrzeni publicznych, w których na Rysunku Planu określone zostały punkty, ciągi i osie widokowe. Za organem można powtórzyć, że Plac Niepodległości stanowi niezwykle istotną i atrakcyjną przestrzeń publiczną w historycznym układzie urbanistycznym Starego Podgórza. Jest to przestrzeń o charakterze placu miejskiego położona u podnóża Wzgórza Lasoty, skąd rozpościera się widok w kierunku północnym. Wschodnia ściana PI. Niepodległości i ul. Legionów Piłsudskiego stanowią oś widokową ze schodów do wejścia do parku Bednarskiego na most Piłsudskiego oraz wieże kościelne Kazimierza. Na rysunku planu na Placu Niepodległości zostały wskazane punkty, ciągi i osie widokowe, zatem ewentualne dopuszczenie na tym obszarze wolnostojących masztów telefonicznych powodowałoby oczywisty dysonans w percepcji tego miejsca. Odnośnie wyznaczonych w rysunku planu punktów ciągów i osi widokowych na których obowiązuje zakaz lokalizacji anten, stacji bazowych i innych urządzeń technicznych, zgodzić należy się z organem, że obszar Starego Podgórza w związku z ukształtowaniem terenu - wypiętrzeniem Krzemionek w sąsiedztwie Wisły, oraz lokalizacją licznych obiektów wpisanych do rejestru i ewidencji zabytków cechuje się wybitnymi walorami widokowymi. Z obszaru rozpościerają się liczne widoki lokalne oraz ponadlokalne a teren jest również przedmiotem szczególnie atrakcyjnej ekspozycji biernej z Wawelu, Bulwarów Wiślanych oraz Kazimierza. Ustanowienie tego zakazu, dla ochrony wartości związanej walorami widokowymi obszaru objętego zapisami skarżonego planu a ujętego w wyznaczeniu punktów, ciągów i osi widokowych, jest w ocenie sądu jak najbardziej celowe i nie narusza art. 46 ust 1 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Co zaś do zapisu zamieszczonego w § 6 ust 1 pkt 2 zasada lokalizacji urządzeń sieci elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się, aby zapis ten naruszał prawo. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu właściwego dla omawianego Planu), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony. Istotnie zatem gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, mając na względzie szereg przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie sposób zanegować pozytywnej roli takiej klauzuli w przepisach Planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2023 r. II SA/Kr 1132/23). Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.a.a. orzekł jak w sentencji.