II SA/Kr 1643/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/123/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 10 – Koniuszowa" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości ; II. zasądza od Gminy Korzenna na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Korzenna w dniu 28 kwietnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XI/123/2025 w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 10-Koniuszowa" (dalej: "Plan"). Wojewoda Małopolski w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Po pierwsze, zastrzeżenia Wojewody wzbudziły zapisy § 8 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały, w zakresie ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, które nie spełniają ustalonego kryterium powierzchni i są niemożliwe do zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych. W § 8 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały ustalono 3. Szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości: 1) minimalna powierzchnia działki budowlanej: - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 200 m2, - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej - 100 m2, Przyjęta uchwałą zmiana miejscowego planu obejmuje teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 1MN. Po wykonaniu pomiaru powierzchni fragmentu działki nr [...] obręb Koniuszowa, przy pomocy portalu Urzędu Gminy Korzenna: https://sip.gison.pl/korzenna, organ nadzoru nie potwierdza powierzchni 0,02 ha działki wpisanej do § 1 ust. 4 oraz § 8 ust. 3 tekstu uchwały. Przyjęta uchwałą zmiana planu miejscowego obejmuje fragment działki ewidencyjnej gruntów rolnych nr 262/2 obręb Koniuszowa o powierzchni 0,0017 ha, a nie 0,02 ha i ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wynoszącą 200 m2 lub dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej wynoszącą 100 m2 jest niemożliwe do realizacji. W związku z powyższym wadliwym zapisem, niemożliwym do spełnienia wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej w terenie 1MN, należy uznać za bezprzedmiotowy zapis zawarty w § 8 ust. 4 tekstu uchwały o treści: 4. Zasady sytuowania zabudowy w stosunku do granic przyległych nieruchomości: za działkach o szerokości nie zapewniającej zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej określonych w obowiązujących przepisach w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy z zachowaniem warunków zawartych w ww. przepisach. Mając na uwadze powyższe wyjaśnia Wójta Gminy, należy podkreślić, że jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem (powierzchnia działki) nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, to wskazane powyżej zapisy dot. szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości w przedmiotowym planie są zbędne. Stanowisko powyższe potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Gorzowie WIkp. w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 915/18, w którym stwierdził, że: "Obligatoryjność składników planu nie wiąże się z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Oznacza to, że plan miejscowy może nie zawierać wszystkich ustaleń przewidzianych wart. 15 ust. 2 ustawy, a zakres ustaleń powinien zostać dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne". Zapisy planu miejscowego nie mogą zawierać błędnych, niemożliwych do realizacji ustaleń oraz wprowadzać w błąd adresata uchwalonych przepisów prawa. Reasumując, w ocenie strony skarżącej należało odstąpić od wprowadzania zapisów zawartych w § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 tekstu uchwały, ze względu na ich wadliwość, polegającą na braku możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości na działki budowlane o powierzchni 200 m2 lub 100 m2. 2.Zastrzeżenia budzą zapisy § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały, w zakresie ustalenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej i rozbieżności z ustaleniami wprowadzonymi w Załączniku nr 1/1 do opiniowanej uchwały w § 3 ust. 1 pkt 11 tekstu uchwały zapisano, że: 1. Jeśli w niniejszej uchwale jest mowa o: 11) froncie działki budowlanej – należy przez to rozumieć całą szerokość działki budowlanej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast w § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały ustalono, że: 2) minimalna szerokość frontu działki budowlanej: a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 10 m, b) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej - 8 m; Analiza Załącznika nr 1/1 wynika, że projektowany dojazd do terenu 1MN został poprowadzony po zachodniej stronie działki, która zgodnie z pomiarem na portalu Urzędu Gminy Korzenna, wynosi ok. 7,5 metrów i nie spełnia wyznaczonych wymagań dotyczących minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (od strony drogi), zarówno dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, co przedstawiają poniższe wyrysy z Załącznika nr 1/1 i portalu Gminy: Tym samym ustalenie minimalnej szerokości działki od strony frontowej na poziomie 8 lub 10 metrów nie pozwala na jej zabudowę w sposób określony w tekście uchwały. Zapisy planu miejscowego nie mogą zawierać wadliwych, niemożliwych do realizacji ustaleń oraz wprowadzać w błąd odbiorcę przyjętych przepisów prawa. Reasumując, ustalenia zapisane w § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały, dotyczące ustalenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, uniemożliwiają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalone w § 9 tekstu uchwały. 3.Zastrzeżenla budzą zapisy ustalone w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 tekstu uchwały, w którym ustalono zasady ochrony ładu przestrzennego, zgodnie z ustaleniami, terenu niezabudowanej działki rolnej, w którym zapisano, że: 1) utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia z nią związane, z możliwością działalności inwestycyjnej - dokonywania uzupełnień i przekształceń, tj. przeprowadzania remontów bieżących, kapitalnych, wymiany substancji budowlanej, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynków, oraz realizacji nowej zabudowy i urządzeń towarzyszących; 2) realizacja nowej zabudowy oraz zmiany w sposobie użytkowania zabudowy istniejącej winny być prowadzone zgodnie z ustalonymi planem przeznaczeniem oraz zasadami kształtowania zabudowy. Ponadto w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. a i f zapisano: 2) kontynuacja wartościowych cech zabudowy - w kompozycji funkcjonalnej zabudowy obowiązuje: a) przy uzupełnianiu istniejącej zabudowy (...), 4) dopuszcza się: a) przy dokonywaniu uzupełnień i przekształceń w obrębie istniejącej zabudowy, (...) f) w przypadku przebudowy budynku lub dobudowy obiektu do budynku istniejącego Powyższe zapisy potwierdzają, że organ planistyczny nie przeprowadził szczegółowej inwentaryzacji terenu objętego zmianą planu miejscowego, która potwierdziłaby istniejącą zabudowę kubaturową. 4.Zastrzeżenia budzi treść § 4 ust. 4 tekstu uchwały, w którym zamieszczono niezrozumiały, trudny do interpretacji zapis dotyczący zasad zagospodarowania, o treści: D/a obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym - budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, ustala się: 1) max wysokość 15 m; 2) stosowanie kolorystyki nie kontrastującej z otoczeniem i minimalizującej ich dominujący charakter w krajobrazie; przy czym powyższe ustalenia nie dotyczą obiektów: 1) elektroenergetyki (m.in. słupów elektroenergetycznych); 2) telekomunikacji (m.in. stacji bazowych i masztów telekomunikacyjnych); 3) związanych z ochroną - przeciwpożarową, przeciwpowodziową, Przeciw osuwiskową (m.in. strażnic, wież i platform obserwacyjnych, murów oporowych, podporowych i innych niezbędnych umocnień w obrębie linii brzegowej cieków wodnych oraz w obrębie terenów zagrożonych procesami osuwiskowymi); 4) rekreacyjnych i geodezyjnych (m.in, wież obserwacyjno-widokowych i triangulacyjnych); 5) odnawialnych źródeł energii- elektrowni słonecznych; oraz innych obiektów budowlanych o zasadach kształtowania uregulowanych odrębnymi przepisami. W przesłanym do organu nadzoru piśmie Wójt Gminy Korzenna nie przedstawił wyjaśnień, jakich obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym - budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, innych niż wymienione w pkt dotyczą ustalone zasady zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego winny być tak zapisane, aby w przyszłości były podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, co w przypadku kwestionowanego zapisu może być niemożliwe do realizacji. Ponadto kwestionowany zapis wymienia obiekty, których nie ma zlokalizowanych na niezabudowanym terenie 1MN. 5.Ponadto strona skarżąca wskazała na rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a rysunkiem planu. W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a, pkt 6 tekstu uchwały, zapisano; 1) utrzymuje się istniejące obiekty budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz dopuszcza się jako uzupełnienie przeznaczenia terenu: a) remonty, modernizację, przebudowę, rozbudowę oraz budowę nowych obiektów budowlanych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 3) dopuszcza się: a) remonty, przebudowę oraz rozbudowę istniejących (...), 6) zaopatrzenie w infrastrukturę gazową oraz warunki powiązań z układem zewnętrznym (...) a) utrzymanie stref kontrolowanych istniejących i projektowanych gazociągów z dopuszczeniem budowy nowych sieci gazowych w tych strefach, b) w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew i krzewów oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (z wyjątkiem sytuacji określonych w przepisach odrębnych), c) na terenach w obrębie których występują gazociągi średniego ciśnienia należy zachować strefy kontrolowane o szerokości 3 m od osi gazociągu; Natomiast w Załączniku 1 /1 oraz w Legendzie do rysunku planu nie występuje strefa kontrolowanych istniejących gazociągów średniego ciśnienia. Zgodnie z Załącznikiem 1/1, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 1MN nie występują żadne istniejące obiekty budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz nie wrysowano żadnych oznaczeń graficznych dla istniejących sieci infrastruktury technicznej wraz ze strefami kontrolowanymi (poza oznaczeniem informacyjnym dla linii 30kV) 6.Zastrzeżenia Wojewody budzi także treść § 4 ust. 3 tekstu uchwały, w którym zapisano: Dla obiektów infrastruktury technicznej- budynków technicznych iub pomocniczych - ustala Tymczasem w § 2 System notacji planu, zawierającym 35 haseł, nie zamieszczono definicji dla budynku pomocniczego ani nie odesłano do przepisów odrębnych, jeżeli takie obowiązują. W piśmie dotyczącym tej kwestii, skierowanym do organu nadzoru, Wójt Gminy Korzenna wyjaśnił, że; W odniesieniu do "budynków pomocniczych", dla których nie podano definicji w słowniczku wyjaśniam, że sformułowanie to odnosi się do budynków zw. z zabudową gospodarcza lub techniczną oraz przez analogię można to sformułowanie wytłumaczyć za pomocą definicji pomieszczenia pomocniczego, zawartego w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, przez które należy rozumieć budynek służący do celów np. komunikacji, przechowywania np. przedmiotów, opału lub budynek zw, z infrastrukturą techniczną. W ocenie strony skarżącej w miejscowym planie powinny być wyjaśnione pojęcia i terminy, które nie mają ustawowych definicji lub mogą być niejednoznaczne dla odbiorców planu, zapewniając w ten sposób jego czytelność i poprawną interpretację. 7.Zauważono rozbieżność pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem planu w zakresie § 10 ust. 2 pkt 6 lit a, w którym zapisano, a) utrzymanie stref kontrolowanych istniejących i projektowanych gazociągów z dopuszczeniem budowy nowych sieci gazowych w tych strefach. Natomiast w Załączniku nr 1/1 oraz w Legendzie do rysunku planu nie występuje strefa kontrolowanych istniejących gazociągów. Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1/1, na terenie 1MN nie wrysowano żadnych oznaczeń graficznych dla istniejących sieci infrastruktury technicznej wraz ze strefami kontrolowanymi. Powyższa niespójność tekstu i rysunku zmiany planu miejscowego naruszą przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. 8.Naruszono § 5 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym: Część graficzna projektu planu miejscowego sporządza się z wykorzystaniem map, (...). Tymczasem w § 1 ust. 3 pkt 1 tekstu opiniowanej uchwały zapisano: 1) załącznik nr 1 (w układzie sekcyjnym) - rysunek planu sporządzony na mapy zasadniczej w skali 1:2000, oraz w § 3 ust 1 pkt 3 tekstu uchwały wyjaśniając, że: Jeśli w niniejszej uchwale jest mowa o: 3) rysunku planu - należy przez to rozumieć treść załącznika nr 1 do niniejszej uchwały (w układzie sekcyjnym), opracowanego w technice cyfrowej z wykorzystaniem map zasadniczych w skali 1: 2000. Powyższe sformułowanie zostało użyte również w Załączniku nr 1/1 do uchwały nr IX/123/2025 2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. 9.Strona skarżąca wskazała dodatkowo na fakt, iż uchwała obejmuje tylko jeden teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 1MN, natomiast w tekście uchwały naprzemiennie wymienia się "teren" w liczbie pojedynczej (7 razy) i "terenów" w liczbie mnogiej (19 razy). 10.Zdaniem Wojewody naruszono przepis art. 14 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac planistycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenu objętego zmianą planu miejscowego, organ planistyczny jest zobowiązany do przygotowania projektu uchwały, który uwzględnia zastane warunki i ustala nowe zasady zagospodarowania. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych. Jest to kluczowy etap w procesie zmiany planu miejscowego. Inwentaryzacja ta stanowi podstawę do dostosowania planu do rzeczywistego stanu terenu i potrzeb użytkowników. Z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy fragmentu działki ewidencyjnej nr 262/2, obręb Koniuszowa, przy pomocy portalu internetowego Urzędu Gminy Korzenna: https://korzenna.e-mapa.net/, wynika, że teren 1MN (dotychczas 13R) jest terenem niezainwestowanym. Działka położona jest poza terenami objętymi ochroną przyrody, nie sąsiaduje z ciekiem wodnym oraz przez teren działki objętej zmianą planu, nie przebiega żadna infrastruktura techniczna. Powyższe ustalenia organu nadzoru potwierdza treść § 2 ust. 4 tekstu uchwały, w którym podano Jako informację podaje się, że: teren objęty planem położony jest poza występującymi na obszarze Gminy Korzenna obszarami i obiektami szczególnej ochrony: 1) Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu; 2) Specjalnymi Obszarami Ochrony Siedlisk Natura 2000 pn. : a) "Ostoje nietoperzy okolic Bukowca" (kod: PLZiPOP. 1393.N2K.PLH120020.H); b) "Biała Tarnowska" (kod: PLZIPOP. 1393.N2K.PLH120090.H); 3) rezerwatami przyrody pn.: a) "Cisy w Mogilnie" (kod: PLZIPOP. 1393.RP.972) oraz poza projektowaną otuliną tego rezerwatu, b) "Diable Skały" (kod: PLZIPOP. 1393.RP. 1019); 4) pomnikami przyrody; 5) ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi; 6) udokumentowanymi złożami kopalin oraz poza obszarami i terenami górniczymi tych złóż; 7) Głównymi Zbiornikami Wód Podziemnych: a) nr 434 pn. "Dolina rzeki Biała Tarnowska'’ i poza projektowanym obszarem ochronnym tego zbiornika, b) nr 436 pn. "Zbiornik warstw Istebna (Ciężkowice)"; 8) obszarami i obiektami z ewidencji i rejestru zabytków, m.in. poza stanowiskami archeologicznymi. Również w sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko, wskazano, że: Tereny objęty Planem w przeważającej części położone są w części dolinnej miejscowości Korzenna - poza eksponowanymi wzniesieniami, (...) poza zasięgiem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych (GZWP), (...) poza głównymi pasmami ochrony ekologicznej, (...) poza Południowo-małopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, (...) poza obszarami ochrony Natura 2000, (...) poza obszarami zbiorowisk roślinnych, (...) poza korytarzami ekologicznymi. Zastrzeżenia do sporządzonej zmiany planu miejscowego dotyczą braku przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania działki i położenia poza obszarami chronionymi na podstawie przepisów ustaw. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, a także o innych elementach przestrzennych. W odniesieniu do przedmiotowej zmiany planu miejscowego organ planistyczny nie przeprowadził inwentaryzacji, która miałaby przełożenie na zawartość tekstu uchwały. 11.Zastrzeżenia Wojewody wzbudziły również zapisy ustalone w § 5 ust. 1, 3 i 4 tekstu uchwały, w których zapisano m.in.: 1. Ustala się zasady ochrony środowiska - obowiązuje ochrona: 1) różnorodności biologicznej (fauny i flory) - poprzez: (...) odtwarzanie zniszczonych powiązań ekologicznych po zakończeniu działań inwestycyjnych oraz tworzenie nowych przepustów ekologicznych, (...) b) obowiązek przeniesienia przy procesach inwestycyjnych wartościowych gatunków roślin na bezpieczne miejsca siedliskowe, a) odtwarzanie siedliska przyrodniczego lub/i siedliska gatunku na tym samym obszarze, na którym ma dojść do strat przyrodniczych, lub na innym obszarze, b) utworzenie zastępczego siedliska gatunku oraz przeniesienie gatunku na to siedlisko, c) przywracanie ciągłości ekologicznej korytarzy ekologicznych, (...), 4) zachowanie pasów ochrony ekologicznej wolnych od zabudowy o szerokości min 5mod zasięgu linii brzegów cieków wodnych oraz min 12 m od ściany lasu (drzewostanu), z wyjątkami określonymi w przepisach odrębnych, w celu utrzymania: a) dostępu do cieków wodnych w ramach powszechnego korzystania z wód oraz przy prowadzeniu robót zw. z utrzymywaniem wód i ochroną przeciwpowodziową, b) otuliny ekologicznej cieków wodnych, c) granicy rolno-leśnej. 1) naturalnego - poprzez zachowanie cech charakterystycznych poprzez ograniczone użytkowanie wartościowych zespołów krajobrazowych w sposób uwzględniający potrzeby społeczne i gospodarcze, w tym: a) zachowanie naturalnych dominant krajobrazowych - eksponowanych wzniesień z ich szatą roślinną, b) utrzymanie dolin rzecznych w stanie naturalnym oraz odtwarzanie roślinności dolinnej: pojedynczych drzew, kęp roślinności i zalesień wybranych fragmentów, c) utrzymanie istniejących zespołów zieleni, w tym starodrzewie, z możliwością uzupełnień i przekształceń; Wyżej cytowane, bardzo szczegółowe regulacje dotyczące zasad ochrony przyrody i krajobrazu, nie są zasadne dla terenu niezabudowanej działki rolnej położonej w terenach rolnych, pozbawionej starodrzewie i innej cennej roślinności. Położonej poza terenami objętymi ochroną przyrody oraz poza ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi. Teren 1MN nie sąsiaduje z ciekami wodnymi i dolinami rzecznymi, jak również położony jest poza eksponowanymi wzniesieniami. Powyższe zapisy potwierdzają, że organ planistyczny nie przeprowadził szczegółowej inwentaryzacji terenu objętego zmianą planu miejscowego, która potwierdziłaby położenie terenu w obszarach chronionych na macy ustawy. 12. Naruszono przepisy poprawnej legislacji zawarte w "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nadmierne uszczegółowienie, skomplikowanie i nieczytelność badanej uchwały, co powoduje trudności w jej interpretacji i stosowaniu. Zgodnie z przywołanym aktem prawnym, stwierdza się, że opiniowana uchwała narusza głównie zapisy Działu I, który stanowi między innymi że: przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, (...)(§ 5), oraz że: Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. (§ 6). Jak wcześnie wskazano, zapisy uchwały są nieadekwatne do obszaru objętego zmianą planu. Stopień szczegółowości tekstu uchwały winien być adekwatny do charakteru i skali terenu. Plan dla obszaru o skomplikowanym układzie urbanistycznym może wymagać większej szczegółowości niż plan dla obszaru o prostym układzie. Natomiast opiniowana zmiana planu, obejmuje niezabudowany teren rolny o pow. 0,17 ha, położony w miejscowości Koniuszowa, o prostym układzie urbanistycznym. W odniesieniu do powyższych kwestii stwierdza się, iż treść uchwały w sprawie zmiany punktowej planu miejscowego, poprzez konstrukcję wielorzędnie złożonych zdań, liczne odniesienia, powtórzenia ustaleń w różnych częściach tekstu uchwały. Jest trudna w zrozumieniu i interpretacji. Wprowadzana Jest znaczna ilość definiowanych pojęć, często których znaczenie Jest powszechnie znane lub też posiadają odwołanie do aktów wyższego rzędu (ustaw oraz rozporządzeń). System notacji planu zawarty w § 3 tekstu uchwały, czyli de facto słownik użytych pojęć liczy 46 pozycji dla planu miejscowego obejmującego zmiany dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną oznaczonego symbolem 1MN, a sposób ich zapisu jest wyjątkowo nieprzejrzysty, nieprzystępny oraz skomplikowany dla zwykłego adresata norm (właściciela działki). W słowniku planu miejscowego winny być wyjaśnione pojęcia, które są specyficzne dla planu i mogą być niejasne dla przeciętnego obywatela. Nie powinny natomiast być wyjaśniane pojęcia powszechnie znane lub zdefiniowane w innych aktach prawnych. Zamieszczone wyjaśnienia pojęć niektórych haseł, są niewłaściwe i bezcelowe, ponieważ zostały użyte tylko w samym słowniku i nie mają odniesienia w szczegółowych ustaleniach zmiany planu miejscowego. Organ planistyczny gminy nie mógł odnieść się w pianach miejscowych do wszystkich uwarunkowań, ponieważ ustawowe organy uzgadniające i opiniujące nie potwierdziły występowania szczególnych warunków przyrodniczych ani geologicznych dla terenu objętego zmianą planu miejscowego. Poza powyższymi, naruszono wymogi prawidłowej legislacji zapisanej w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ w tekście uchwały zamieszczono zbędne treści, mające tylko wartość informacji, nie wpływających na zasady zabudowy terenu objętego zmianą planu miejscowego. Przykładowo należy tutaj wskazać na zapisy: W § 2 ust. 3 pkt 2 i 5 tekstu uchwały wskazano, że: 3. Terenowi objętemu planem przypisuje się szczególne warunki zagospodarowania, w zakresie: 2) ochrony przyrody: 5) stref ochronnych infrastruktury technicznej- analiza załącznika graficznego i legendy nie wykazała występowania na terenie objętym zmianą planu miejscowego ww. obszaru i stref ochronnych - brak oznaczeń graficznych dla ww. szczególnych warunków zagospodarowania. Jak wcześniej wskazano, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w postanowieniu znak: ST-II.610.12.2025.ZK z 5.02.2025 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna "Nr 10 - Koniuszowa" stwierdzając, iż obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody, W § 2 ust. 4 tekstu uchwały wpisano: Jako informację podaje się, że teren objęty planem położony Jest poza występującymi na terytorium Gminy Korzenna obszarami i obiektami szczególnej ochrony: (...), Wyliczono w 8 punktach i podpunktach wszystkie obszary chronione w myśl ustawy o ochronie przyrody oraz innych przepisów szczególnych, które nie występują w obszarze objętym zmianą planu miejscowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w postanowieniu znak: STII. 610.12.2025.ZK z 5.02.2025 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna "Nr 10 - Koniuszowa" stwierdzając, iż obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody. 12.W § 3 pkt 41 i pkt 42 tekstu uchwały zamieszczono szczegółowe definicje: działalności nieuciążliwej i działalności uciążliwej, które nie powinny być zamieszczone w Systemie notacji planu, ponieważ w § 9 tekstu uchwały, w ustaleniach szczegółowych zagospodarowania terenu IMN nie ustalono przeznaczenia uzupełniającego w zakresie działalności gospodarczej - uciążliwej i nieuciążliwej. Jedynie w ustaleniach ogólnych, w § 5 ust. 2 tekstu uchwały zamieszczono zapisy dotyczące ochrony przed zagrożeniami środowiskowymi, o treści: 1) w zakresie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko - obowiązuje zapewnienie bezpieczeństwa w środowisku związanego z działalnością inwestycyjną oraz użytkowaniem terenów, przy czym na terenach objętych planem zakazuje się: a) podejmowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie przewiduje się przypadków, w których zmiany dokonywane w obiektach będą kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa powyżej, c) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub zespołu działek, do których inwestor posiada tytuł prawny - w sposób powodujący naruszenie standardów jakości środowiska. 7) w zakresie ochrony przed nadzwyczajnymi zagrożeniami - zapewnienie bezpieczeństwa w środowisku związanego z działalnością inwestycyjną oraz użytkowaniem terenów, przy czym jako informację podaje się, że na terenach objętych planem nie przewiduje się realizacji obiektów zaliczonych do kategorii Zakładów Dużego Ryzyka oraz Zakładów Zwiększonego Ryzyka poważnych awarii. Zamieszczanie w tekście uchwały zbędnych treści, mających tylko wartość informacji, nie wpływających na zasady zabudowy terenu objętego planem miejscowym istotnie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Reasumując, przepisy prawne powinny być tak zredagowane, by adresaci i organy nie mieli wątpliwości jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis oraz jak go interpretować, co w przypadku zaskarżonej uchwały jest skrajnie trudne. W zaskarżonym planie naruszono te zasady, ponieważ zapisy opiniowanej uchwały są skonstruowane w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niejednoznaczny dla odbiorcy oraz zawierają treści nieadekwatne do uwarunkowań terenu i treści informacyjne, np.: o nie wyznaczaniu lub niewystępowaniu określonych obszarów. Rada Gminy nie może uchwalić informacji, zaleceń lub wyjaśnień, ponieważ nie ma do tego delegacji. Przepisy zawarte w § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zezwoliły jednak, aby pewne treści informacyjne, nie stanowiące ustaleń planu, znalazły się na rysunku planu. Zamieszczanie w tekście uchwały zbędnych i bezprzedmiotowych treści, mających tylko wartość informacji, nie wpływających na zasady zabudowy terenów objętych planem miejscowym narusza wymogi prawidłowej legislacji zapisanej w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenu, zasad zabudowy, zagospodarowania oraz parametrów, które muszą być uwzględniane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę czy innych decyzji związanych z zagospodarowaniem przestrzeni, a nie nauczanie obywatela o przepisach prawnych z dziedziny urbanistyki i architektury. Informacje o przepisach prawa powinny być dostępne w innych źródłach, takich jak ustawy, rozporządzenia, czy oficjalne strony internetowe organów administracji publicznej. Reasumując, przepisy prawne powinny być napisane jasnym stylem, przejrzyście i odpowiadać zasadom techniki prawodawczej, aby adresaci i organy państwowe nie mieli wątpliwości, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis oraz jak go interpretować, co w przypadku zaskarżonej uchwały jest skrajnie trudne. W zaskarżonym planie naruszono te zasady, ponieważ zamieszczono zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenu objętego zmianą planu, a tylko dodatkowo komplikują odczytanie ustaleń planu oraz zawierają treści informacyjne, np. o nie wyznaczaniu lub niewystępowaniu określonych obszarów. Zapisy są skonstruowane w sposób niejasny, nieprzystępny, ponieważ odnoszą się do nieistniejących uwarunkowań terenu objętego zmianą planu miejscowego, przez co wprowadzają w błąd odbiorcę planu miejscowego oraz organy wydające pozwolenie na budowę. Rada Gminy nie może uchwalać informacji o niewyznaczaniu określonych obszarów, zaleceń lub wyjaśnień, bo nie ma do tego delegacji. Mimo że plan miejscowy jest aktem prawnym, jego celem nie jest nauczanie o prawie jako takim (odnosząc się do wyjaśnień Wójta Gminy). Zawiera on przepisy, które należy znać i przestrzegać, jednakże nie jest to materiał dydaktyczny. Wobec powyższego, strona skarżąca stwierdza, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania miejscowego planu. W świetle przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części - biorąc pod uwagę zakres nieprawidłowości, złożenie skargi jest w pełni uzasadnione i celowe. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korzenna wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu w przedmiotowym planie nie nastąpiło naruszenie istotnych zasad sporządzania planu, być może jedynie "nadpisanie" pewnych regulacji, co jednak nie czyni zaskarżonej uchwały nieczytelnej lub niejednoznacznej. Zastosowanie nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności. Organ podkreślił, iż przy ocenie przedmiotowego zagadnienia prawnego nie można pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się: naruszenia znaczące. Jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Mając na względzie normę art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, iż norma ta - dla stwierdzenia nieważności - wymaga wykazania dalej idącego naruszenia - nie samej sprzeczności z przepisem bądź przepisami prawa, co "istotnego" naruszenia zasad lub/i trybu uchwalenia studium lub planu lub naruszenia właściwości organów. W ocenie Gminy Korzenna nawet przyjmując , iż w ramach prowadzonych prac planistycznych doszło do uchybień to nie spełniają one powyższych kryteriów dla przyjęcia najdalej idącego skutku to stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu w całości, jako że doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego ( art. 28 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r. II OSK 451/21 LEX nr 3319326 wskazał: "Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie". Wobec zakresu dokonanej skarżoną uchwałą zmiany planistycznej, a to w istocie zmiany w dwóch punktach pierwotnego planu, zakwestionowanie naruszenia zasad co do tych dwóch punktów spowodowało konieczność unieważnienia planu w całości, gdyż bez nich uchwała zmieniająca nie może samodzielnie funkcjonować. Na wstępie trzeba jednakże zauważyć, że Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego. W tym zakresie jedynie podzielić należy zarzut skargi, iż przed przystąpieniem do sporządzania planu ( a więc na etapie poprzedzającym rozpoczęcie procedury, choć ściśle z nią związanym) organ nie dokonał inwentaryzacji zagospodarowania terenu objętego zmianą planu, czym naruszono przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p, zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac planistycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenu objętego zmianą planu miejscowego, organ planistyczny jest zobowiązany do przygotowania projektu uchwały, który uwzględnia zastane warunki i ustala nowe zasady zagospodarowania. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych. Jest to kluczowy etap w procesie zmiany planu miejscowego – co później rzutuje na zakres i stopień szczegółowości określonych uregulowań w planie, koniecznych dla danego terenu- co w badanym planie okazało się przyczyną nieczytelności planu - o czym niżej. Jak słusznie wskazał Wojewoda, do badanego planu mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p."), zmienione przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688, dalej "ust.zm") , które obowiązują od 24 września 2023r. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ust.zm., Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 67 ust. 1 ust.zm. Dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Wedle ust. 3 pkt 2 tego przepisu: 3. Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Jak z tego wynika, zastosowanie w tym stanie prawnym ma przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem", oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". W badanej uchwale Sąd nie dostrzega niezgodności planu z zapisami Studium ( Uchwała nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 marca 2018r.). Niemniej jednak należy zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404, dalej "Rozporządzenie"), dotyczącego obowiązku określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zgodnie z § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia, powinny zawierać: b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tekstu Planu ustalono ogólne zasady i warunki obsługi komunikacyjnej terenów wskazując w ust. 1 pkt 2, że: dopuszcza się realizację: ciągów pieszych, pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu - zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym drogi wewnętrzne nie uwidocznione na rysunku planu, mogą być wydzielane na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane o szerokości jezdni - min 3,5 m.,ust. 2. Zasady obsługi komunikacyjnej wg rysunku planu: pkt 2) dojazd do terenu 1MN poprzez planowaną drogą wewnętrzną. Dodać należy, że na rysunku Planu nie wyznaczono - w sposób wymagany przepisami cyt. rozporządzenia- drogi wewnętrznej łączącej obszar 1 MN z drogami publicznymi. W kategorii planistycznej nie istnieje coś takiego jak "planowany dojazd", a tak oznaczono drogę na rysunku Planu. Plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych ( wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 1618/15 LEX nr 2287232). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia, teren komunikacji drogowej wewnętrznej stanowi odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KR i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, rożny rodzaj przeznaczenia terenu powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą teren (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12; z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2106/15; z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1618/15). W efekcie, należy zgodzić się z Wojewodą, że wyznaczanie dróg wewnętrznych, a w istocie dopuszczenie ich wyznaczania (wydzielania) wyłącznie w treści planu, prowadzi do oddawania władztwa planistycznego inwestorom, którzy wcielają się w rolę gospodarza terenu i wytyczają optymalny z własnego punku widzenia układ komunikacyjny (dróg wewnętrznych). Jednocześnie poprzez wyznaczenie tego układu to inwestor a nie gmina ustala rzeczywisty sposób zagospodarowania terenu, (wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/PO 839/19 z 15.01.2020 r.). Reasumując, w kontrolowanej uchwale nie ustalono w jednoznaczny sposób budowy układu komunikacyjnego do czego zobowiązuje przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego oraz § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia. W ocenie Sądu zasadnym jest również w badanej sprawie zarzut istnego naruszenia zasad sporządzania planu w tym sensie, że zapisy planu miejscowego nie mogą zawierać wadliwych, niemożliwych do realizacji ustaleń. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych. W § 8 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały ustalono 3. Szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości: 1) minimalna powierzchnia działki budowlanej: - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 200 m2, - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej - 100 m2. Przyjęta uchwałą zmiana miejscowego planu obejmuje teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 1MN ( który w całości wypełnia zakres obszarowy zmiany planu). Jak wynika z ustaleń Wojewody będących następstwem pomiaru powierzchni fragmentu działki nr [...] obręb Koniuszowa (objętej Planem) przedmiotowy fragment działki – a więc cały zakres obszarowy Planu - nie potwierdza powierzchni 0,02 ha działki wpisanej do § 1 ust. 4 oraz § 8 ust. 3 tekstu uchwały. Przyjęta uchwałą zmiana planu miejscowego obejmuje fragment działki ewidencyjnej gruntów rolnych nr 262/2 obręb Koniuszowa o powierzchni 0,0017 ha, a nie 0,02 ha i ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wynoszącą 200 m2 lub dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej wynoszącą 100 m2 jest niemożliwe do realizacji. Słusznie podnosi strona skarżąca, iż należało odstąpić od wprowadzania zapisów zawartych w § 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 tekstu uchwały, ze względu na ich wadliwość, polegającą na braku możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości na działki budowlane o powierzchni 200 m2 lub 100 m2. Podkreślić też należy, iż choć brak jest normy prawnej określającą minimalną powierzchnię działki budowlanej to określenie tej powierzchni na 100 lub nawet 200m2 - jak to ma miejsce w badanym Planie – powoduje , że właściwie działka tak mała nie nadaje się do zabudowy, a więc nie może w rzeczywistości być działką budowlaną. Powyższe koresponduje z zapisem § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały, w zakresie ustalenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej i ustaleniami wprowadzonymi w Załączniku nr 1/1 do badanej uchwały. W § 3 ust. 1 pkt 11 tekstu uchwały zapisano, że: 1. Jeśli w niniejszej uchwale jest mowa o: 11) froncie działki budowlanej – należy przez to rozumieć całą szerokość działki budowlanej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Natomiast w § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały ustalono, że: 2) minimalna szerokość frontu działki budowlanej: a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 10 m, b) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej - 8 m. Analiza Załącznika nr 1/1 wynika, że projektowany dojazd do terenu 1MN został poprowadzony po zachodniej stronie działki, która zgodnie z pomiarem na portalu Urzędu Gminy Korzenna, wynosi ok. 7,5 metrów i nie spełnia wyznaczonych wymagań dotyczących minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (od strony drogi), zarówno dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Tym samym ustalenie minimalnej szerokości działki od strony frontowej na poziomie 8 lub 10 metrów nie pozwala na jej zabudowę w sposób określony w tekście uchwały. Zapisy planu miejscowego nie mogą zawierać wadliwych, niemożliwych do realizacji ustaleń oraz wprowadzać w błąd odbiorcę przyjętych przepisów prawa. Rację ma organ skarżący, iż ustalenia zapisane w § 8 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały, dotyczące ustalenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, uniemożliwiają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalone w § 9 tekstu uchwały. Idąc dalej, Wojewoda wskazał na niespójności zapisu tekstu uchwały z częścią graficzną zmiany planu miejscowego. Wojewoda wskazał na rozbieżność pomiędzy treścią uchwały, a rysunkiem planu. W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a, pkt 6 tekstu uchwały, zapisano: 1) utrzymuje się istniejące obiekty budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz dopuszcza się jako uzupełnienie przeznaczenia terenu: a) remonty, modernizację, przebudowę, rozbudowę oraz budowę nowych obiektów budowlanych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 3) dopuszcza się: a) remonty, przebudowę oraz rozbudowę istniejących (...), 6) zaopatrzenie w infrastrukturę gazową oraz warunki powiązań z układem zewnętrznym (...) a) utrzymanie stref kontrolowanych istniejących i projektowanych gazociągów z dopuszczeniem budowy nowych sieci gazowych w tych strefach, b) w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew i krzewów oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (z wyjątkiem sytuacji określonych w przepisach odrębnych), c) na terenach w obrębie których występują gazociągi średniego ciśnienia należy zachować strefy kontrolowane o szerokości 3 m od osi gazociągu. Natomiast w Załączniku 1 /1 oraz w Legendzie do rysunku planu nie występuje strefa kontrolowanych istniejących gazociągów średniego ciśnienia. Zgodnie z Załącznikiem 1/1, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 1MN nie występują żadne istniejące obiekty budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz nie wrysowano żadnych oznaczeń graficznych dla istniejących sieci infrastruktury technicznej wraz ze strefami kontrolowanymi (poza oznaczeniem informacyjnym dla linii 30kV). Wobec powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że opisane rozbieżności w zakresie ustaleń tekstowych i graficznych istotnie naruszają zasady sporządzania zmiany planu miejscowego. Plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). "Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r. II SA/Wr 94/18, LEX nr 2494317). "(...) Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. II OSK 1151/16 LEX nr 2287304 ). Sąd powyższe zapatrywanie w pełni podziela. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego ( wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, LEX nr 2778670 ). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu ( wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 3593/18 LEX nr 3080492 ). W świetle przytoczonych judykatów przybliżających pojęcie "istotnego naruszenia", wskazane wyżej przypadki ( zawarcie w zapisach planu postanowień wadliwych, niemożliwych do realizacji ustaleń, ewidentne błędy i sprzeczności) należało zakwalifikować jako właśnie naruszenia istotne. Z tych względów stwierdzono nieważność uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie jej nieważności w części, z uwagi na niewielki zakres zmian dokonanych skarżoną uchwałą, doprowadziłoby bowiem do jej dezintegracji. Natomiast zagadnienia, o których będzie mowa poniżej Sąd ocenił jako naruszenia mniejszej wagi, to znaczy takie, które same w sobie nie doprowadziłyby do stwierdzenia nieważności. W § 4 ust. 4 Planu, gdzie zamieszczono przepis dotyczący ustalenia zasad zagospodarowania dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy – to w ocenie Sądu może wystąpić trudność w jednoznacznym określeniu, o jakie obiekty chodzi. Jednakże w żadnym razie nie jest to niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o "niestandardowe" budowle infrastruktury technicznej, których rodzaj trudno było przewidzieć przy tworzeniu Planu, ale które mogą zaistnieć w przyszłości i wówczas znajdą w tym przepisie swoje umocowanie. Gmina wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, że chodzić będzie także o obiekty kultu lub usług kultury i rozrywki i Sąd podziela taką ocenę. Wobec tego zamieszczenie inkryminowanego zapisu nie narusza istotnie zasad sporządzania planu. Zastrzeżenia organu nadzoru budzą treści ustalone w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 4 lit a tekstu uchwały, w których wprowadzono zapisy informujące o "istniejącej zabudowie", które to sformułowanie występuje też w § 4 pkt 4 lit. b i c, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 6 pkt 2 Planu. Tymczasem na terenie 1 MN o pow. 0.0017 ha której dotyczy cała treść Planu (dotychczas 13R), nie występuje żadna zabudowa kubaturowa (mieszkaniowa, usługowa, gospodarcza). Analogiczny zarzut dotyczy zapisów zamieszczonych w § 5 ust. 1,ust. 3 i ust. 4 i § 2 ust. 3 pkt 2 i 5 tekstu uchwały, które dotyczą ochrony przyrody, zasad ochrony złóż kopalin, korytarzy ekologicznych, zasad ochrony krajobrazu. Wojewoda podkreślił, że bardzo szczegółowe regulacje dotyczące zasad ochrony przyrody i krajobrazu, nie są zasadne dla terenów położonych poza terenami objętymi ochroną przyrody oraz poza ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi, co wynika z treści zawartego w aktach planistycznych postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie , w którym umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 10- Koniuszowa", stwierdzając; iż "obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody". Także z analizy terenów objętych zmianą planu miejscowego, wynika, że tereny te położone są poza terenami objętymi ochroną przyrody, co potwierdza treść § 2 ust. 4 tekstu uchwały, w którym podano: "Jako informację podaje się, że tereny objęte planem położone są jest poza występującymi na obszarze Gminy Korzenna obszarami szczególnej ochrony(...)" – szczegółowo wyliczonymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zmiana Planu obejmuje 2 działki, a Plan brzmi, jakby chodziło o obszar całej Gminy (tak samo prognoza oddziaływania na środowisko). Te niewątpliwe błędy w tekście Planu organ nadzoru prawidłowo zakwalifikował, ze względu na zbyt rozbudowane, szczegółowe zapisy oraz zapisy niezgodne z zagospodarowaniem terenów oraz uwarunkowaniami przyrodniczymi oraz wielkością terenów, któremu plan ma służyć, jako naruszające przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"( Dz.U.2016.283 t.j.), a konkretnie w załączniku do tego rozporządzenia ( par. 5 i 6). Zgodnie bowiem z § 143, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Paragrafy 5 i 6 brzmią następująco: § 5. Przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą. § 6. Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. utrudnione. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej uchwale zamieszczono zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenów objętych zmianą planu ( istniejąca zabudowa, kopaliny, ochrona przyrody), a tylko dodatkowo komplikują odczytanie ustaleń planu oraz zawierają treści informacyjne, np. o nie wyznaczaniu lub niewystępowaniu określonych obszarów. Zapisy są skonstruowane w sposób niejasny, nieprzystępny, ponieważ odnoszą się do nieistniejących uwarunkowań terenów objętych zmianą planu miejscowego, przez co wprowadzają w błąd odbiorcę planu miejscowego oraz organy wydające pozwolenie na budowę. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 41 i 42 tekstu uchwały zamieszczono ustawową definicję działalności uciążliwej i nieuciążliwej, które nie powinny być zamieszczone w słowniku definicji, albowiem w treści uchwały dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla terenu 1MN nie ustalono w ogóle przeznaczenia uzupełniającego w zakresie działalności gospodarczej – co uzasadniać by mogło wprowadzenie zakwestionowanych definicji . W 4 ust. 3 Planu użyto określenie "budynków pomocniczych", nie wskazując definicji takowych, ani nie odsyłając do przepisów odrębnych. Powstaje pytanie o konsekwencje naruszeń rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej. W orzecznictwie zarysowały się w tej kwestii dwa stanowiska. Jedno z nich wskazuje, że przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. II OSK 2705/16, LEX nr 2406421). Drugi pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1152/19 publ. Lex/el.: "Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu". W ocenie Sądu co do zasady prawodawca lokalny winien stosować się do przepisów omawianego rozporządzenia a odstępstwa mogą mieć miejsce jedynie w uzasadnionych wypadkach. Tym samym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej może skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu, choć zdaniem Sądu rzadko wyłącznie z tego powodu. Zależy to bowiem od wagi naruszenia. W przypadku sprawy niniejszej, choć same naruszone przepisy Rozporządzenia są w ocenie Sądu zbyt ogólne, aby poprzez ich naruszenie stwierdzać istotne naruszenie zasad w świetle art. 28 u.p.z.p., to jednak w powiązaniu z faktem wskazanych wyżej istotnych naruszeń ( sprzeczność tekstu uchwały z rysunkiem) – łącznie w ocenie Sądu są podstawą do stwierdzenia nieważności. Nawiązując do zarzutu braku inwentaryzacji zagospodarowania terenu przed przystąpieniem do sporządzenia planu – o którym była mowa na wstępie rozważań Sądu– wskazać należy, co następuje. Proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych – jest kluczowym etapem w procesie zmiany planu miejscowego. Inwentaryzacja ta stanowi podstawę do dostosowania planu do rzeczywistego stanu terenów i potrzeb użytkowników. W badanej uchwale mają o tym naruszeniu świadczyć te elementy Planu, które nie mają odniesienia do rzeczywistości ( "istniejąca zabudowa", strefy kontrolowane, ochrona przyrody, złoża kopalin). W ocenie Sądu rysunek Planu, na którym nie zawarto wskazanych elementów ( niezabudowany fragment działki [...] obręb Koniuszowa o pow. 0.0017 ha objętej zmianą planu i wyczerpującej zakres obszarowy Planu ) może świadczyć o tym, że takiej analizy w istocie nie dokonano. Nawet jednak, jeśli nie uznać tego naruszenia, to pozostaje w tym zakresie sprzeczność między tekstem Planu a rysunkiem, który elementów wskazanych w tekście ( "istniejąca zabudowa", strefy kontrolowane, ochrona przyrody, złoża kopalin) nie pokazuje. Tak czy inaczej jest to kolejny powód do uznania, że koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 147par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.