II SA/Kr 1661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 stycznia 2017 r. J. S. dokonał zgłoszenia Staroście [...] zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 35 m2, o wymiarach 7,0 m x 5,0 m., wys. 7,52 m, usytuowano w odległości 7,5 m od budynku na działce sąsiedniej od strony południowej oraz w odległości 6,0 m od budynku na działce sąsiedniej od strony północnej, ze ścianami o konstrukcji szkieletowej (słupy i belki drewniane) obite płytami OSB oraz wykończone tynkiem na siatce), na płycie fundamentowej betonowej, na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. . Starosta [...], po rozpatrzeniu zgłoszenia, postanowieniem z 8 lutego 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b.", nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane w postanowieniu dokumenty w terminie do 27 lutego 2017 r. J. S. złożył pismo z wyjaśnieniami dotyczącymi planowanej inwestycji. Następnie J. S. złożył 10 marca 2017 r. nowe zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m2, ze ścianami murowanymi, stropem żelbetowym, na fundamentach żelbetonowych, na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości B. . Uznając, że nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia nie został wypełniony, Starosta [...] decyzją z 17 marca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia, wniósł sprzeciw wobec zamiaru powyższej budowy. Wobec zgłoszenia z 10 marca 2017 r. Starosta [...] także wniósł sprzeciw decyzją z 21 marca 2017 r., znak: [...] J. S. wniósł 6 kwietnia 2017 r. odwołanie od decyzji z 17 marca 2017 r. znak [...] Podniósł w szczególności, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa zarówno P.b., K.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Wskazał, że zgłoszony wnioskiem z 20 stycznia 2017 r. budynek gospodarczy odpowiada prawu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 P.b. Wniosek zgłoszenia zawierał wszystkie niezbędne dokumenty oraz szkice, a brak było podstaw do żądania od inwestora decyzji WZ. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty [...] z 21 marca 2017 r., znak: [...], dotyczącej zgłoszenia z 10 marca 2017 r., Wojewoda decyzją z 11 października 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolejno, Wojewoda decyzją z 13 października 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz.935) oraz 81 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję z 17 marca 2017 r. znak [...] w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie wniesionego zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ponowne zgłoszenie z 10 marca 2017 r. jest tożsame ze zgłoszeniem z 20 stycznia 2017 r., co do którego Starosta [...] wniósł sprzeciw decyzją z 17 marca 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (w rozpatrywanym przypadku fakt zakończenia sprawy przez organ II instancji poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 21 marca 2017 r.). J. S. wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 13 października 2017 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w części dotyczącej umorzenia postępowania. Wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił rażące naruszenie prawa, to jest Prawa budowlanego oraz przepisów art. 35 § 3, art. 6-10, art. 12, art. 67, art. 77, art. 79, art. 81, art. 105 i art. 107 K.p.a. Wskazał, że zgłoszenia z 20 stycznia 2017 r. i 10 marca 2017 r. dotyczą budynków o różnej konstrukcji, zatem zainicjowały dwie odrębne sprawy i brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Podniósł, że zgłoszenie nie wszczyna postępowania, a postępowanie toczy się dopiero w związku ze sprzeciwem. Zatem umorzenie takiego postępowania I instancji nie mogło mieć miejsca. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są co do zasady trafne. Zaskarżona decyzja Wojewody narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty orzekającą sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych i umorzył postępowanie I instancji w całości. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei materialnoprawną podstawą decyzji I instancji był art. 30 ust. 5c P.b., zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, przy czym zgodnie z art. 30 ust. 6a P.b. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Trzeba podkreślić, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 P.b., nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Należy też wskazać, że skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych uprawnia, ale nie zobowiązuje inwestora do ich dokonania. Za całkowicie dopuszczalne zatem należy uznać zgłaszanie przez inwestora różnych, nawet wykluczających się nawzajem wariantów robót budowlanych, w różnych zgłoszeniach, dotyczących tego samego terenu. Na gruncie niniejszej sprawy najbardziej istotna jest okoliczność, że skarżący dokonał w 2017 r. Staroście [...] dwóch niezależnych zgłoszeń (20 stycznia 2017 r. oraz 10 marca 2017 r.) zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 35 m2, o wymiarach 7,0 m x 5,0 m., wys. 7,52 m, usytuowanego w odległości 7,5 m od budynku na działce sąsiedniej od strony południowej oraz w odległości 6,0 m od budynku na działce sąsiedniej od strony północnej, na działce ewid. nr [...] w miejscowości B. . Zgłoszenia powyższe spotkały się z reakcją Starosty [...] w postaci wydania decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania opisanych w zgłoszeniach robót budowlanych, odpowiednio z 17 marca 2017 r. i z 21 marca 2017 r. Od obu tych decyzji skarżący wniósł odwołania, a Wojewoda decyzją z 11 października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 21 marca 2017 r. W takiej konfiguracji rozpatrując sprawę z odwołania od decyzji z 17 marca 2017 r., organ odwoławczy bezzasadnie orzekł na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., uznając postępowanie I instancji za bezprzedmiotowe. Trzeba wskazać, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle art. 105 K.p.a. - podzielanym zresztą w pełni przez Sąd w składzie orzekającym - podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, przyczyny przedmiotowe zaś, na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, a ich katalog nie jest zamknięty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 - Lex nr 1989283 i z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 - LEX nr 2032841). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie podstawą faktyczną do błędnego uznania przez organ odwoławczy zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, było wadliwe stwierdzenie, że oba zgłoszenia dokonane przez skarżącego dotyczą tej samej inwestycji. Tymczasem z akt administracyjnych niniejszego postępowania, a także z akt administracyjnych przekazanych do sprawy o sygn. II SA/Kr 1662/17, ze skargi J. S. na ww. decyzję Wojewody z 11 października 2017 r., jednoznacznie wynika, że zgłoszenia te dotyczą budynków o zupełnie innej konstrukcji. Powyższego nie zauważył organ odwoławczy, a słusznie podniósł skarżący. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Trzeba podkreślić, że mimo wielu wspólnych dla obu zgłoszeń parametrów (np. powierzchnia zabudowy, wymiary, umiejscowienie na działce, konstrukcja dachu, brama wejściowa, okno i przeznaczenie budynku), obie inwestycje zasadniczo różnią się w zamierzonej konstrukcji, a co za tym idzie różnią się sposobem wykonania (przyjęte przez inwestora różne konstrukcje rzutują na sposób wykonywania robót budowlanych). Podczas gdy w zgłoszeniu z 20 stycznia 2017 r. mowa jest o ścianach o konstrukcji szkieletowej (słupy i belki drewniane) obitych płytami OSB (o wiórach orientowanych) oraz wykończone tynkiem na siatce, na płycie fundamentowej betonowej, to w zgłoszeniu z 10 marca 2017 r. zaplanowano ściany murowane, strop żelbetowy, na fundamentach żelbetonowych. Również jako rodzaje zaplanowanych robót budowlanych wskazano w pierwszym przypadku: ziemne, montażowe, blacharskie, ciesielskie, betoniarskie i tynkarskie, a w drugim przypadku ziemne, montażowe, blacharskie, ciesielskie, murarskie, betoniarskie, zbrojarskie, żelbetowe, tynkarskie i wykończeniowe (podkreślenia Sądu). Powyższe w sposób oczywisty wskazuje na fakt, że oba zgłoszenia dotyczą odrębnych zamierzeń budowlanych. Organ odwoławczy uznając, że zgłoszenia te były tożsame, naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie dokonał wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji organ bezzasadnie i wadliwie zastosował art. 105 K.p.a. Trafnie również zarzucił skarżący, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych nie wszczyna na wniosek strony typowego postępowania administracyjnego. Postępowanie zgłoszeniowe jest postępowaniem administracyjnym, które posiada jedynie cechy specyficzne wobec jurydycznego postępowania administracyjnego. Jurydyczne postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero z chwilą wydania przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia (por. wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Op 513/17, LEX nr 2437751). Powyższe stanowi o dodatkowej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem w przypadku rzeczywistego zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania zgłoszeniowego, organ odwoławczy winien jest umorzyć to właśnie postępowanie, a nie postępowanie I instancji. Na marginesie warto dodać, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi, a jedynie powielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy też stwierdzić, że akta administracyjne przedłożone Sądowi ze skargą nie zawierają powoływanych w decyzji i będących przyczyną zaskarżonego rozstrzygnięcia, potwierdzonych za zgodność kopii dokumentów, w tym decyzji Wojewody z 11 października 2017 r. i poprzedzającego ją zgłoszenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu i zważywszy, że mamy do czynienia z dwoma różnymi zgłoszeniami inwestora, organ odwoławczy rozpozna odwołanie J. S. od decyzji Starosty [...] z 17 marca 2017r., znak: [...], dotyczącej zgłoszenia z 20 stycznia 2017 r.. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony przez skarżącego wpis od skargi).