II SA/Kr 1684/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 6 sierpnia 2009r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Decyzją z dnia 15 maja 2007 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia 20 marca 2006 r., znak: [...] o odmowie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wniosek A. S.. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia 9 października 2007 r., znak [...], na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm.) umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż na granicy działek ewidencyjnych nr "1" i nr "2" położonych w M. istniał drzewostan o wysokości do 6 metrów. Działka ewidencyjna nr "2" stanowiła współwłasność wnioskodawczyni A. S.. Właścicielem działki ewidencyjnej nr "1" od 16 kwietnia 2003 r. była Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. [...] w M.. W dniu 13 sierpnia 2003 r. Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. [...] w M. uzyskała pozwolenie na budowę, które w dniu 14 września 2005 r. zostało przeniesione na Parafię Rzymskokatolicką p.w. [...] (utworzoną [...] lutego 2005 r. dekretem Metropolity [...]). Pomiędzy działką ew. nr "2" i nr "1" wnioskodawczyni wzniosła ogrodzenie pozostawiając drzewostan poza ogrodzeniem swojej działki. Na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 do celów projektowych, sporządzonej przez Firmę Geodezyjną "A" ustalono, że przedmiotowy drzewostan został wycięty najpóźniej przed 25 września 2003 r. Wnioskodawczyni wiązała wycięcie drzewostanu z działaniami inwestycyjnymi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w M.. Organ l instancji przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody następuje w przypadku stwierdzenia usunięcia drzew lub krzewów bez stosownego zezwolenia przez osobę mogącą uzyskać takie zezwolenie. Wskazując na regulację art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zaznaczył, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów wydaje się na wniosek posiadacza nieruchomości. Organ l instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie usunięcie drzewostanu nastąpiło bez stosownego zezwolenia, ale nie ustalono podmiotu ponoszącego odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Organ stwierdził, iż skoro wnioskodawczyni wzniosła ogrodzenie pozostawiające drzewa na zewnątrz jej działki, to tym samym nie można jej przypisać posiadania tej części nieruchomości. W ocenie organu l Instancji wycinki drzewostanu nie mogła-dokonać ani Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] - która wówczas nie istniała, ani też Parafia Rzymskokatolicka p.w. św. [...] w M., ponieważ jej siedziba była oddalona od wyżej wymienionych działek o ok. 2 km, zaś teren ten w momencie dokonanej wycinki drzew (poza ogrodzeniem od strony działki wnioskodawczyni) nie był ogrodzony i był powszechnie dostępny. Od powyższej decyzji A. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości oznaczonej w dacie zdarzenia jako działka nr "1" z tytułu bezprawnej wycinki drzew na nieruchomości stanowiącej tę działkę oraz na sąsiadującej z nią nieruchomości stanowiącej współwłasność odwołującej się. W uzasadnieniu podniosła, iż w toku postępowania wykazano dokonanie wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia, a zatem organ prowadzący postępowanie winien podjąć czynności zmierzające do ustalenia właściciela lub posiadacza nieruchomości, który za taki czyn winien ponieść odpowiedzialność, czego zdaniem odwołującej się organ l instancji nie uczynił. Jednocześnie podniosła, iż bez znaczenia dla sprawy jest fakt wzniesienia przez nią ogrodzenia i pozostawienia zadrzewionej części działki poza ogrodzeniem. Zdaniem odwołującej się usunięcie drzewostanu było związane z działaniami inwestycyjnymi wyżej wskazanej parafii. Do odwołania odwołująca się załączyła pismo z dnia 2 sierpnia 2005 r. ks. S. P., którego treść wskazywała, zdaniem odwołującej się, na odpowiedzialność wyżej wymienionego za dokonaną wycinkę drzewostanu. Decyzją z dnia 06 sierpnia 2009 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 17 pkt 1, art. 28, art. 105 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), a także art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w następstwie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ l instancji w dniu 13 czerwca 2007 r. wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z wniosku A. S. w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia do wyżej wymienionej oraz ks. proboszcza S. P., wzywając do złożenia twierdzeń i wniosków dowodowych w terminie 14 dni od daty doręczenia. Decyzja organu l instancji została wydana -na podstawie materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w sprawie, organ l instancji nie przeprowadzał dodatkowych czynności wyjaśniających. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 marca 2008 r. dokonano oględzin miejsca rzekomej wycinki drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, przy uczestnictwie A. S. oraz ks. proboszcza S. P., w wyniku których ustalono, iż na gruncie nie ma żadnych pozostałości po ściętych drzewach, ale bezspornym jest fakt wycinki jakichś drzew. Ponadto w dniu 20 marca 2008 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo A. S., do którego załączyła kserokopię aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 2003 r., sporządzonego na okoliczność sprzedaży działki nr "1", kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz kserokopię protokołu rozprawy z dnia [...] maja 2006 r. przed Sądem Rejonowym w L. w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, sygn. akt l Ns 426/05. Przedstawiając motywy podjętej decyzji organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 8 marca 2007 r, sygn. akt II OSK 428/06, publ. LEX nr 325265 oraz Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok WSA w W-wie z 10 kwietnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 90/07, publ. LEX nr 229447; wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2007 r, sygn. akt II SA/Kr 1189/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podniósł, iż stroną postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody) jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę, a nie np. podmiot, który powiadomił właściwy organ o fakcie wycięcia drzew i domagał się zastosowania kary w stosunku do innego podmiotu. Z tego też względu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Organ odwoławczy wskazał, iż wnosząca odwołanie A. S. nie dopuściła się usunięcia drzew lub krzewów z granicy działki ewidencyjnej nr "1" oraz nr "2", co przesądza o braku jej legitymacji do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż za stronę tego postępowania nie może być uznana ani Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w M. - która wprawdzie jest obecnym właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzi działka ewidencyjna nr "1", lecz która jeszcze nie istniała w dacie dokonania przedmiotowej wycinki drzew, ani też proboszcz ww. parafii ks. S. P., który nie był ani właścicielem, ani nawet posiadaczem przedmiotowej nieruchomości w chwili dokonania przedmiotowej wycinki, nie mógł zatem naruszyć sankcjonowanego administracyjną karą pieniężną obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów, gdyż nie posiadał legitymacji czynnej do wystąpienia o jego uzyskanie. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie prowadzone przez organ l instancji zostało zainicjowane podaniem A. S., która nie posiada statusu strony w tym postępowaniu z uwagi na brak wynikającego z przepisu prawa materialnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto, tak wadliwie wszczęte postępowanie było prowadzone z udziałem podmiotów, z których żaden nie posiadał interesu prawnego (w rozumieniu materialnoprawnym) w sprawie, a które stały się następnie adresatami decyzji kończącej to postępowanie. Powołując się na wyrok NSA z 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 1635/00, publ. LEX nr 81533, organ odwoławczy stwierdził, iż brak interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym odwołującej się nie przesądza o braku możliwości rozpoznania odwołania, ponieważ prawo do wniesienia odwołania przysługuje zarówno stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 kpa), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym - osoba ta staje się wówczas stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co oznacza, że organ odwoławczy nie może w jakikolwiek sposób zmienić zakresu sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji, ani też dokonać korekty wszczęcia postępowania przez organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na powyższe, w granicach podmiotowych i przedmiotowych sprawy, która nie została zgodnie z prawem wszczęta i w której interes materialnoprawny posiada całkowicie inny krąg podmiotów brak jest podstaw faktycznych do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 88 cyt. ustawy i tym samym postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nadmienił jednocześnie, iż zaskarżona decyzja - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie decyzji wydanej przez organ administracyjny nie może mieć wpływu na ostateczne, zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpoznanie merytoryczne sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przedmiotowa sprawa toczy się od 2003 r. i nie zyskała dotąd żadnego rozstrzygnięcia pomimo bezsporności, co do faktu usunięcia drzew i krzewów, faktu bezprawności tego czynu i ustalenia sprawcy, który -zdaniem skarżącej- przyznał się do tego czynu, co znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi piśmie ks. S. P. z dnia 2 sierpnia 2005 r. (załącznik nr 1). Skarżąca podniosła, iż to czy w dacie wycinki drzewostanu ks. P. reprezentował tę czy inną parafię jest istotne, ale nie kluczowe, gdyż istniała wówczas parafia -właściciel terenu, a ks. proboszcz S. P. nie reprezentował siebie osobiście, lecz instytucję kościelną jako właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej tenże właściciel nieruchomości odpowiada za bezprawne działania również osób trzecich, którym powierzył porządkowanie terenu, w wyniku czego powstała szkoda podlegająca karze, którą organ winien wymierzyć z urzędu. Inna interpretacja stanu faktycznego zdaniem skarżącej jest nadużyciem, co w ocenie skarżącej miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej działania organu "ukierunkowane są wyłącznie na umorzenie niewygodnego postępowania". W dalszej części skarżąca podniosła, iż "do tej pory nie padł ze strony żadnego organu zarzut niewłaściwie prowadzonego postępowania, braku przymiotu strony". Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana w innym składzie - wyeliminowano pozaetatowego członka Kolegium, zdaniem skarżącej najlepiej znającego sprawę. Do skargi skarżąca dołączyła kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 maja 2007 r., znak [...] (jako załącznik nr 2) wskazując na niespójność - zdaniem skarżącej -pomiędzy treścią tej decyzji z treścią decyzji skarżonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego przed przystąpieniem do rozpatrzenia skargi wniesionej przez podmiot żądający przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy podmiot ten posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią ww. przepisu "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny." Legitymacja materialnoprawna do wniesienia skargi związana jest z "własną sprawą administracyjną" skarżącego, opartą na normach prawa administracyjnego materialnego, które w danym stanie faktycznym i w odniesieniu do danego podmiotu przewidują możliwość wydania aktu lub podjęcia czynności. Niemniej jednak przy analizie legitymacji strony można wskazać także na charakter procesowy tego zagadnienia. Przykładowo, na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania, (por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne , W-wa 2004, s. 123-124). Sąd podziela stanowisko, że "wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono, jest wystarczającym powodem do jej rozpoznania" (tak: NSA w wyroku z dnia 18 września 2007 r., II OSK 1225/06), jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy uprawnienie do jej wniesienia oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Jak słusznie podniósł NSA w cytowanym wyżej wyroku "uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością". Ponadto, zdaniem Sądu "ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza oceny, że podmiot, który ją otrzymał legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym". W związku z powyższym Sąd winien dokonać oceny interesu prawnego w znaczeniu materialnym, od której to oceny będzie zależało czy podmiot wnoszący skargę miał przymiot strony wynikający z przepisu prawa materialnego, a tym samym czy posiadał wystarczającą legitymację do wniesienia skargi na doręczoną mu decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przy ocenie interesu prawnego osoby, która wniosła przedmiotową skargę należało uwzględnić przepisy prawa, z których interes ten mógł wynikać. Sąd wziął zatem pod uwagę materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią decyzji organu pierwszej instancji, którą stanowi przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), przewidujący sankcję administracyjną stosowaną wobec podmiotu, który dopuścił się usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a zatem stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu (tak też NSA w wyroku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06). W przedmiotowej sprawie skargę wniosła A. S. współwłaścicielka działki ewidencyjnej nr "2", na granicy której znajdowały się wycięte bez zezwolenia drzewa i krzewy. A. S. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego usunięcia drzew, wiążąc wycięcie drzewostanu z działaniami inwestycyjnymi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w M.. Należy jednak zaznaczyć, iż podmiot, który powiadomił właściwy organ o fakcie dopuszczenia się powyższego deliktu administracyjnego nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu nin. sprawy - nie istnieje bowiem żadna norma prawa administracyjnego, która wpływałaby na zakres jego praw i obowiązków związanych z postępowaniem w sprawie nałożenia kary. W konsekwencji należy stwierdzić, iż A. S. nie miała w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony wynikającego z przepisu prawa materialnego (art. 28 kpa), na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. A. S. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie posiadała wystarczającej legitymacji do wniesienia skargi na doręczoną decyzję organu odwoławczego, która w żadnym zakresie nie dotyczyła jej uprawnień czy obowiązków i z tego względu jej skargę należało oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270zezm.).