II SA/Kr 1705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 roku Wójt Gminy P. działając na podstawie art.83 ust. l , art. 86 ust.l pkt 2 i 8 w związku z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 151, póz. 122 z późn. zmian.) , a także art.7, 77 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zmian.) zezwolił na usunięcie drzew na działkach nr [....] oraz nr [....] położonych w miejscowości P. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu [....] czerwca br. wizji w terenie ustalono, że lipa rośnie na części działki nr [....] oznaczonej w ewidencji gruntów Ps, pozostałe drzewa na części działki nr [....] oznaczonej w ewidencji gruntów Lz/PsVI . Drzewa usuwane z zadrzewień w związku z prowadzonymi zabiegami pielęgnacyjnymi i regulacją ich zagęszczenia. Na drzewach nie stwierdzono założonych ptasich gniazd lęgowych. W czasie przeprowadzonych oględzin, wizualnie nie stwierdzono występowania gatunków chronionych w obrębie zadrzewienia. Prowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło ustalić, że wymienione drzewa usuwane są z uwagi na fakt iż na ich usunięcie uzyskała zezwolenie osoba fizyczna na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 86 ust. l pkt 2 ustawy o ochronie przyrody) , w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew w zadrzewieniu (art. 86 ust l pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) Odwołanie od tej decyzji złożyła K.U. zarzucając, że na działce nr [....] , której jest właścicielem rośnie buk o średnicy ok.90 cm, na wycięcie którego sąsiad K.T. otrzymał zezwolenie od Wójta Gminy P. Zarzucano także, iż K.U. nie została powiadomiona o wizycie gminnego geodety, który to wydał w/w pozwolenie, mimo iż wiedział, że pomiędzy działkami [....] a [....] nie ma wyznaczonej granicy. Postanowieniem z dnia 27 września 2011 roku znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 126 i art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania Pani K.U. na decyzję Wójta Gminy P. z dnia 20 czerwca 2011 roku, znak; [....] , orzekającą o zezwoleniu na usunięcie drzew tj. l sztuki Lipy (Tilia), 3 sztuk Buku (Fagus L.) oraz 6 sztuk Topoli (Populus L.) rosnących odpowiednio na działkach: [....] obręb P. - l Lipa i 1263 obręb P. - 3 sztuki Buku oraz 6 sztuk Topoli. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie (zażalenie) musi dotyczyć aktu administracyjnego konkretyzującego prawa i obowiązki stron (decyzji administracyjnej lub postanowienia), złożone być powinno z zachowaniem ustawowego terminu oraz powinno pochodzić od podmiotu uprawnionego. Organ wskazał, że Skarżąca Pani K.U. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, ani też jej adresatem. Zatem Pani K.U. nie jest uprawniona do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 20 czerwca 2011 roku. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Pani K.U. zarzucając naruszenie art.28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jestem stroną podczas gdy w rzeczywistości decyzja Wójta Gminy P. dotyczy jej interesu, ponieważ zezwala na usunięcie drzewa z jej posesji właścicielom działki sąsiedniej, mimo iż przebieg granicy nieruchomości w tym miejscu nie jest ustalony (brak rozgraniczenia), naruszenie art. 7,8,9,10 k.p.a. przez brak powiadomienia skarżącej o czynnościach geodezyjnych w terenie w sytuacji gdy przebieg granicy nie jest ustalony co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony i przedstawienia swego prawa tj. w zakresie prawa własności. W Uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że buk który rośnie na jej działce ma około 100 lat, był przekazywany wraz z działką z pokolenia na pokolenie. Obecnie nie jest zainteresowana rozgraniczeniem, gdyż jest to dla niej zbyt duże obciążenie finansowe. Zarzuca Wójtowi iż, to on ponosi odpowiedzialność za obecną sytuację, ponieważ wydał decyzję o wycięciu drzew i dlatego to Gmina powinna zająć się rozgraniczeniem i ponieść koszty z tym związane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez K.U. na postanowienie Wójta Gminy P. w którym na wniosek M. i K. udzielił zezwolenia na usunięcie drzew. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zgoda zatem na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczać będzie akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art 83 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2009 Nr 151 poz. 1220) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew ma właściciel i posiadacz gruntu na którym drzewo rośnie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. II OSK 1471/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. II SA/Bk 762/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. IV SA/Wa 2318/07). Powinnością organu jest zatem ustalić, czy z wnioskiem o zezwolenia na usunięcie drzew występuje podmiot uprawniony – właściciel lub posiadacz grunt na którym drzewo rośnie - za zezwoleniem właściciela. Powinność ta nałożona także jest na organ odwoławczy. Rozpoznając odwołanie od decyzji zezwalającej na usunięcie drzew które pochodzi wprawdzie od podmiotu innego niż wnioskodawca (inicjator postępowania) ale który twierdzi, iż drzewa czy drzewo faktycznie rośnie na jego gruncie, organ odwoławczy powinien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie K.U. , organ dopuścił się naruszenia zasad o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Pozaprocesowe rozstrzygnięcie organu II instancji ograniczające się jedynie do stwierdzenia, iż skarżąca nie była traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania bez analizy czy faktycznie to jej (jako właścicielce nieruchomości na której rośnie jedno z drzew) nie przysługiwał status strony tego postępowania jest niedopuszczalne. Rozstrzygając w nieprawidłowej formie, organ nie poddał analizie okoliczności o których mowa w skardze, a które mogą wskazywać, że skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2011 r. II SA/Ol 841/11). Sytuacja sporu co do własności gruntu na którym drzewo rośnie wyklucza stwierdzenie takiej oczywistości. Ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, obowiązkiem organu II instancji jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego tj. w razie braku legitymacji odwołującego – umorzenie postępowania odwoławczego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie powinien dokonań wnikliwej analizy, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W przypadku ustalenia, że skarżąca posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, organ powinien rozpatrzyć jej odwołanie merytorycznie, w przypadku natomiast stwierdzenia, iż skarżąca nie jest stroną postępowania organ powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocenie organu odwoławczego powinna podlegać także kwestia czy okoliczność, iż jest spór co do własności gruntu na którym rośnie jedno z drzew które obejmuje wniosek o wycięcie drzew (oraz zezwolenie udzielone przez organ I instancji) nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a. W związku powyższym, uwagi na niewyjaśnienie kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.