II SA/Kr 1759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Wieliczka na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy Wieliczka kwotę 340 / trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nałożył na inwestora - Gminę Wieliczka karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części cmentarza komunalnego oznaczonego Sektor D-1. Postanowienie to zostało doręczone Gminie Wieliczka w dniu 20 marca 2008 r. W dniu 26 marca 2008 r. wpłynęło do organu zażalenie na powyższe postanowienie w imieniu Gminy Wieliczka podpisane przez B. S. i opatrzone pieczęcią: "pełnomocnik Burmistrza ds. Komunalnych mgr B. S.". W dniu 9 kwietnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał Gminę Wieliczka, reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, do uzupełnienia braku formalnego zażalenia poprzez złożenie dokumentu wskazującego jednoznacznie, że B. S. jest umocowany do działania w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka reprezentującego Gminę Wieliczka w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, znak: [...] - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Wezwanie zostało doręczono adresatowi w dniu 22 kwietnia 2009 r. W odpowiedzi na wezwanie organu, w dniu [...] kwietnia 2009 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka przesłał organowi kopię Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] kwietnia 2007 r. o powołaniu B. S. na Pełnomocnika Burmistrza ds. Komunalnych, na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia 11 kwietnia 2007 r. w którym na podstawie w/w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 95 i 96 k.c. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka udzielił B. S. "pełnomocnictwa do składania w imieniu Gminy Wieliczka oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem Gminy Wieliczka'" (§ 1 Zarządzenia), przy czym podano, iż wskazane oświadczenia "są przez Pana B. S. składane jednoosobowo w zakresie spraw podległych mu wydziałów i zespołów Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka" (§ 2 Zarządzenia). Kopie obu Zarządzeń zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta i Gminy Wieliczka. W związku z powyższym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 28 września 2009 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w dniu 26 marca 2008 r. przez B. S. w imieniu Gminy Wieliczka na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Organ uznał, iż Gmina Wieliczka nie zastosowała się do wezwania z dnia 9 kwietnia 2009 r., gdyż nie przedłożyła właściwego dokumentu, z którego wynikałoby jednoznaczne umocowanie B. S. do złożenia w imieniu Gminy Wieliczka zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Organ podniósł, iż przesłane przez stronę kopie Zarządzeń nie spełniają wymogów formalnych określonych w art. 33 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa", natomiast adwokat, radca prawny i rzecznik patentowy "może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa". Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 2 § 2 i art. 96 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 189, poz. 1158, ze zm., jak również rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2007r. w sprawie sporządzania niektórych poświadczeń przez organy samorządu terytorialnego i banki, Dz. U. Nr 27, poz. 185, wydane na podstawie art. 101 ustawy Prawo o notariacie), urzędowego poświadczenia odpisu pełnomocnictwa lub innego dokumentu dokonuje wyłącznie notariusz. Tymczasem w wykonaniu wezwania z dnia 9 kwietnia 2009 r. Gmina Wieliczka nie przedłożyła ani oryginału pełnomocnictwa, ani jego kopii potwierdzonej przez notariusza, lecz przez Sekretarza Gminy i Miasta Wieliczka. Ponadto organ wskazał na utrwaloną linię orzecznictwa stanowiącą, iż organ nie może domniemywać istnienia pełnomocnictwa, którego dokument musi zostać złożony do akt sprawy i nie może budzić wątpliwości co do umocowania do działania w postępowaniu w imieniu strony. Organ podniósł, iż pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przekracza zwykły zarząd, dlatego powinno być udzielone odrębnie lub potwierdzone w trakcie czynności postępowania. Tymczasem z Zarządzeń, których kopię przedłożono organowi, nie wynika jednoznacznie umocowanie B. S. do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, reprezentującego adresata tego postanowienia - Gminę Wieliczka. Organ zauważył, iż wyrażenie "zarząd mieniem gminy" nie zostało zdefiniowane przez prawodawcę i w związku z tym może być różnie ujmowane. Organ na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na literaturę przedmiotu podając, iż przez pojęcie "zarząd mieniem" należy rozumieć tylko takie działania, które spełniają dwie przesłanki: a) dotyczą składania oświadczeń woli w imieniu gminy "na zewnątrz" w formie cywilnoprawnej, b) mają za przedmiot nawiązanie, zmianę lub zniesienie prawa własności lub innego prawa majątkowego (mienia) (m.in. K. Bandarzewski w komentarzu do art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, Lex Polonica, oraz A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997r.) Organ zauważył, iż w Zarządzeniu nr [...] podano, że jego podstawę prawną stanowią m.in. art. 95 i 96 k.c. Oznacza to, że pełnomocnictwo zawarte w tym Zarządzeniu stanowi pełnomocnictwo w sensie cywilistycznym, tym samym mają do niego zastosowanie kolejne przepisy kodeksu cywilnego regulujące instytucję pełnomocnictwa, w tym art. 98, zgodnie z którym pełnomocnictwo ogólne obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu.. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Pełnomocnictwo udzielone w w/w Zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka stanowi, zgodnie z cytowanym art. 98 k.c., pełnomocnictwo ogólne, tymczasem biorąc pod uwagę wykładnię art. 32 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wymagane jest przynajmniej pełnomocnictwo rodzajowe (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego I SA/Wr 2034/97). Skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 września 2009 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Wieliczka reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Gminy Wieliczka zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - 10 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu dyspozycji tej normy, - art. 32 k.p.a. oraz 134 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucono błędną ocenę zakresu udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka umocowania dla pełnomocnika poprzez zawężenie go jedynie do czynności zwykłego zarządu wbrew treści dokumentu pełnomocnictwa, a także błędną interpretację pojęcia zwykły zarząd, poprzez wyłączenia z niego spraw związanych z reprezentowaniem strony w postępowaniach administracyjnych związanych z zarządzanym mieniem. W ocenie skarżącego, stanowisko organu jest błędne i wydane zostało z obrazą przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, iż gdyby nawet uznać, że udzielone przez Burmistrza pełnomocnictwo dla B. S. nie obejmowało umocowania do wnoszenia środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, to organ odwoławczy nie powinien był wydawać zaskarżonego postanowienia, lecz podjąć działania wynikające z treści art. 63 i 64 k.p.a. Na poparcie swego stanowiska skarżąca Gmina przytoczyła liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż w przypadku wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym do wniesienia wniosku (odwołania), przez podmiot nie mający legitymacji do jego złożenia (wniesienia środka zaskarżenia), nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Ponadto, zdaniem skarżącej strony, wadliwie i w sposób nieuprawniony organ zawęził użyte w pełnomocnictwie pojęcie zarządu mieniem wyłączając z niego sprzecznie z treścią tego dokumentu czynności prawne podejmowane w zażaleniowym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza wyłączając z niego możliwość wniesienia zażalenia. Mocodawca świadomie udzielił pełnomocnictwa do składania w imieniu Gminy Wieliczka oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem Gminy Wieliczka nie ograniczając tych oświadczeń do zwykłego zarządu ani też nie wyłączając także z zakresu umocowania pewnych zastrzeżonych czynności. Gdyby zamiarem mocodawcy było ograniczenie zakresu umocowania, tak jak błędnie na to wskazuje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, uczyniłby to w sposób wyraźny. W razie wątpliwości w tym zakresie organ mógł zażądać podpisania odwołania przez Burmistrza lub też wezwać do potwierdzenia czynności przez mocodawcę. Zdaniem skarżącego udzielone pełnomocnictwo nie ma charakteru pełnomocnictwa ogólnego, do wszelkich czynności prawnych w imieniu Gminy, lecz specyfikuje zakres umocowania poprzez wskazanie czynności zarządu mieniem związanym z kierowanymi przez pełnomocnika wydziałami i zespołami Urzędu Miasta i Gminy. Stąd bezzasadne jest nawiązywanie do treści art. 98 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowi zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności należy podnieść, że strona skarżąca nie wykonała wezwania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r. zgodnie z literalnym brzmieniem tego wezwania. Wezwanie to w związku z niedołączeniem pełnomocnictwa do zażalenia z dnia 25 marca 2008 r. dla osoby podpisanej pod zażaleniem i wskazującej, że działa w imieniu Gminy Wieliczka - było uzasadnione i zostało sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, gdyż zobowiązywało skarżącą do "złożenia dokumentu potwierdzającego ustanowienie Pełnomocnika burmistrza ds. komunalnych w osobie Pana mgr B. S., wskazującego w sposób jednoznaczny na umocowanie do działania w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, reprezentującego Gminę Wieliczka w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym wydanego przez organ I instancji w sprawie o sygnaturze [...]". Niewykonanie wezwania o przedłożenie pełnomocnictwa zgodnie z treścią tego wezwania nie musi być jednak jednoznaczne z brakiem uzupełnienia braków formalnych zażalenia w sytuacji, gdy z treści przedłożonego pełnomocnictwa wynikałoby umocowanie do złożenia zażalenia w przedmiotowej sprawie. Istotny jest zakres umocowania wynikający z pełnomocnictwa, który niekoniecznie musi być określony przez podanie sygnatury sprawy i wskazanie na konkretny środek prawny, jakim jest np. zażalenie. Przedłożone zostało do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 11 kwietnia 2007 r. w którym na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 95 i 96 k.c. Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka udzielił B. S. "pełnomocnictwa do składania w imieniu Gminy Wieliczka oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem Gminy Wieliczka". Niewątpliwie nie jest to pełnomocnictwo, które zawierałoby wszystkie elementy określone w wezwaniu z dnia 9 kwietnia 2009 r. Niewątpliwe jest również i to, że przedłożone pełnomocnictwo ma charakter pełnomocnictwa materialnego. Jak zasadnie przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, pełnomocnictwo materialne stanowi wystarczające umocowanie do podejmowania czynności procesowych w imieniu mocodawcy, gdyż o ile udzielenie pełnomocnictwa poza procesem będzie miało charakter materialnoprawny, to wykazanie jego istnienia w toku postępowania będzie już czynnością procesową (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 32 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. komentarz do art. 1-103, Lex 2007, wyd. II). Skoro pełnomocnictwo materialne umocowuje pełnomocnika do podejmowania czynności, których skutki wpływają na sferę materialnych praw i obowiązków mocodawcy, to konsekwentnie należy przyjąć, że pełnomocnictwo takie daje również podstawy do działania w ramach postępowania administracyjnego, którego wynik oddziałuje na sferę tych praw. Zwłaszcza przepisy procedury administracyjnej mają charakter służebny wobec prawa materialnego, gdyż mają gwarantować poprawność procesów konkretyzacji i indywidualizacji ogólnych i abstrakcyjnych norm materialnego prawa administracyjnego. Ten ścisły związek pomiędzy stosowaniem norm materialnego prawa administracyjnego a procedurą administracyjną w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uzasadnia w dalszej kolejności twierdzenie, że jeżeli pełnomocnictwo materialne daje podstawę do działania w określonego rodzaju sprawach również w toku postępowania administracyjnego, to jego zakres rozciąga się na wszystkie czynności procesowe, w tym zwłaszcza na te, które związane są bezpośrednio z dochodzeniem przez stronę prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny normy prawa materialnego. Do takich czynności niewątpliwie należy zaliczyć składanie środków prawnych takich jak odwołania od decyzji czy zażalenia na postanowienia. W tym kontekście w stanie faktycznym i prawnym sprawy dotyczącej użytkowania części cmentarza i wynikających stąd konsekwencji majątkowych, należy przyjąć, że pełnomocnictwo do składania w imieniu Gminy Wieliczka oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem Gminy Wieliczka, obejmowało również umocowanie do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 12 marca 2008 r., znak: [...] o nałożeniu na inwestora - Gminę Wieliczka kary w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części cmentarza komunalnego. Art. 33 § 3 k.p.a. wymaga dołączenia przez pełnomocnika do akt oryginału lub urzędowego poświadczenia odpisu pełnomocnictwa, należy jednakże zauważyć, że treść całego art. 33 k.p.a. uprawnia do twierdzenia, iż przy ustanawianiu pełnomocnika obowiązuje koncepcja ograniczonego formalizmu. Wymóg "urzędowego poświadczenia odpisu pełnomocnictwa" nie jest przy tym równoznaczny z "uwierzytelnieniem" odpisu udzielonego pełnomocnictwa. Zasadnie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, że przez urzędowe poświadczenie odpisu pełnomocnictwa w rozumieniu art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć już uwiarygodnienie tego odpisu. Przepisy nie wymagają natomiast urzędowego poświadczenia na pełnomocnictwie podpisu strony (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 33 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II., wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SAB 315/00, LEX nr 501110). Dołączona do akt sprawy kserokopia pełnomocnictwa (zarządzenie nr [...]) opatrzonego podpisem Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka oraz radcy prawnego A. K. została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Miasta i Gminy. Potwierdzenie to wypełnia wymóg uwiarygodnienia odpisu pełnomocnictwa. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji obowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia złożonego zażalenia. Nie było zwłaszcza podstaw do wydawania w niniejszej sprawie postanowienia o niedopuszczalności złożonego zażalenia. Na marginesie należy zauważyć, że konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych zażalenia jest jego pozostawienie bez rozpoznania, a nie – jak błędnie wskazano w wezwaniu z dnia 9 kwietnia 2009 r. – stwierdzenie jego niedopuszczalności. Zażalenia dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z zażaleniem niedopuszczalnym. Zażalenie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże dopiero po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r., II OSK 978/07, LEX nr 516020). Podejmując rozstrzygnięcie o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji braku ku temu podstaw organ naruszył normę kompetencyjną zakodowaną w tym przepisie, co - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – było wynikiem błędnej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., a w konsekwencji stanowiło naruszenie prawa materialnego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego postanowienia i pozbawiło stronę prawa do drugiego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).