II SA/Kr 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "P." S.A. w Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 9 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [....] postanowieniem z 19 października 2016 r., na podstawie art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 roku., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 43 i 46 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z roku 2015, poz. 1774 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty T. z 24 lipca 2015 r. znak: [....], stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [....] Parkowi Narodowemu w Z. , w odniesieniu do udziału 567774856428330204/68273862019292200 części prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do nieruchomości położonej w Z. , ozn. jako działki ewid. nr nr [....] [....] [....] [....] , obr. [....] o łącznej powierzchni. 202,8135 ha, obj. księgą wieczystą [....] . W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 8 grudnia 2015 r. Zarząd [....] S. A. z siedzibą w Z. wniósł m. in. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty T. z 24 lipca 2015 r. znak: [....] , stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [....] Parkowi Narodowemu w Z. , w odniesieniu do udziału 567774856428330204/68273862019292200 części prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do nieruchomości, położonej w Z. , ozn. jako działki ewid. nr nr [....] [....] [....] , obr. [....] o łącznej powierzchni. 202,8135 ha, obj. księgą wieczystą [....] . [....] S. A. powołały się na przysługujący spółce przymiot strony z racji obowiązującej w odniesieniu do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji o wygaszeniu prawa trwałego zarządu, umowy dzierżawy zawartej w dniu 2 listopada 2005 r, pomiędzy Skarbem Państwa -[....] Parkiem Narodowym, a [....] Spółką z o. o. z siedzibą w Z. Organ stwierdził, że zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 kpa. Ponadto, zgodnie z zapisem Krajowego Rejestru Sądowego nr [....] , spółka [....] S. A. wstąpiła w prawa i obowiązki Spółki z o. o. [....] , jako spółka przejmująca. Z dniem 10 grudnia 2015 r. (data wpisu do KRS) spółka [....] S. A. zmieniła nazwę na [....] S. A. Następnie organ podniósł, że podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 czerwca 2009 r., sygn.. II SA/Kr 441/09, wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2008 r. I OSK 1995/06 i z 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1405/09 w których stwierdzono przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa trwałego zarządu (art. 46 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami) dają uprawnienia do bycia stroną tego postępowania jedynie Skarbowi Państwa i jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Natomiast podmioty, których łączyły umowy najmu, dzierżawy, czy użyczenia nie mają statusu strony w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty [....] złożyła [....] S.A. w Z. , zarzucając naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 i art. 147 kpa, art. 145 §1,2 i 3 kpa , art. 149 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 10 kpa. Wojewoda [....] postanowieniem z 9 grudnia 2016 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy, z których pierwsza polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, zaś w drugiej prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. We wstępnym badaniu należy między innymi zweryfikować, czy podanie o wznowienie pochodzi od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 kpa o odmowie wznowienia postępowania. Organ II instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawcy wznowienia nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [....] z 19 października 2016 r. znak: [....] , co wynikało już z treści samego wniosku. Dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy argumentował, że jak wynika z treści art. 47 ust. 1 i 2 ugn, przedmiotem postępowania w sprawie opartej ww. regulacje jest stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, do czego niezbędne jest ustalenie zbędności zarządzanej nieruchomości dla zarządcy. W takim przypadku przedmiotem badania oraz następnie orzekania nie jest kwestia ważności zasadności dalszego trwania, czy też wreszcie wypowiedzenia umowy najmu, dzierżawy bądź użyczenia zarządzanej nieruchomości, bowiem skutek ten następuje z mocy samego prawa i pozostaje niezależny od woli organu. Powoływanie się w tym zakresie na pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2003 r., sygn.: OPS 6/03, należy uznać za nietrafne, bowiem w omawianej sytuacji nie dochodzi do skutków tak daleko idących jak w przypadku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomością własność pozostaje przy podmiocie publicznym, a zmienia się jedynie podmiot gospodarujący taką nieruchomością w imieniu właściciela. Ponadto w zażaleniu podniesiono zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 kpa, jednak oprócz wyartykułowania przez stronę żalącą omawianego zarzutu, nie wskazano jakichkolwiek argumentów przemawiających za jego słusznością, stąd nie mógł on zostać uwzględniony. [....] S.A. w Z. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [....] , domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: a. art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami w zw. z art. 28 w zw. z art 147 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na mocy w/w przepisu [....] S.A. - dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu dotyczącego tej nieruchomości, podczas gdy wygaśnięcie tego prawa ma oczywisty wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a zatem [....] S.A. powinna zostać zaliczona do kręgu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [....] z 24 lipca 2015 r., znak [....] i tym samym przysługuje jej interes prawny w żądaniu jego wznowienia. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: a. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [....] z 24 lipca 2015 r., znak [....] , podczas gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, w konsekwencji istniała podstawa do jego wznowienia, a zatem organ drugiej instancji winien był uchylić postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, celem wznowienia postępowania; b. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy wskazane przez stronę okoliczności uzasadniające potrzebę wznowienia postępowania, wykazywały jej interes prawny jako strony oraz fakt dochowania miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie i wymagały merytorycznego zbadania w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na etapie wstępnym, w którym organ uprawniony jest do wypowiedzenia się jedynie co do przedstawionych przez stronę zarzutów, a nie ich podstaw, a zatem organ drugiej instancji winien był uchylić postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, celem wznowienia postępowania; W uzasadnieniu rozwinięto opisane wyżej zarzuty skargi. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [....] z 9 grudnia 2016 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [....] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 24 lipca 2015 r. znak: [....] , stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [....] Parkowi Narodowemu w Z. Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowienionego. Otóż postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa oraz 145a kpa oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa, a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w ww. przepisach lub też jest spóźnione, uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na tym wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zasadą jest bowiem, że organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Jest to jedna (obok powołania się na ustawową przesłankę wznowienia i zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie) z formalnych przesłanek wznowienia, które organ winien badać na wstępnym etapie postępowania a ich negatywna ocena skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Zasada ta doznaje jednak poważnego ograniczenia w sytuacji, kiedy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazuje 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ administracji, przymiot strony podmiotu składającego podanie, powinien badać jako przyczynę wznowienia – a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji w ustalaniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), iż w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 kpa przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenia, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z tej treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego, organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ ma zatem podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy osobom trzecim (np. dzierżawcom) korzystającym z nieruchomości stanowiącej przedmiot trwałego zarządu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wygaszenia trwałego zarządu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że taki podmiot posiada interes prawny w opisanym wyżej postępowaniu. Tożsamy pogląd został przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/16. Uregulowania prawne mające znaczenie w sprawie to przede wszystkim art. 43 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zgodnie z pierwszym przepisem jednostka organizacyjna na rzecz której ustanowiono trwały zarząd ma prawo oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie (...). Wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona (art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z kolei stosownie do art. 47 ust. 2 ugn – powołanego w podstawie prawnej decyzji z 24 lipca 2015 r. – właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 tj. wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 ugn przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1995/06, przyjął, że dzierżawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, zakładając, że skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy występuje z mocy samego prawa, a nie z mocy decyzji. Taki pogląd został podzielony również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1405/09. Sąd przychyla się jednak do odmiennego stanowiska zaprezentowanego np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1843/10 w którym sąd stwierdził, że "wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego". Taki pogląd dominuje również w doktrynie (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; opublikowano: LEX/el. 2017, Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, opublikowano: LEX 2015). Sąd uznał zatem, że wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziałuje na sferę prawną dotychczasowego dzierżawcy. Artykuł 28 kpa definiuje stronę postępowania, stanowiąc że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis w związku z art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o interesie prawnym strony skarżącej. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że [....] S.A. w Z. przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [....] z 24 lipca 2015 r. znak: [....] , stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [....] Parkowi Narodowemu w Z. , w odniesieniu do udziału 567774856428330204/68273862019292200 części prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do nieruchomości położonej w Z. , ozn. jako działki ewid. nr nr [....] [....] [....] , obr. [....] o łącznej powierzchni. 202,8135 ha, obj. księgą wieczystą [....] . Konsekwencją powyższego jest spełnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadniającej wznowienie postępowania w tej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz dokonaną ocenę prawną, które stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.