II SA/Kr 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w K. – G. M. sprawy ze skargi "P." Spółka Jawna w [...] na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej "P." Spółki Jawnej w [...] kwotę 597 zł ( słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 25 września 2015 r. znak: [...], nakazał inwestorowi spółce "P." Spółka Jawna rozbiórkę schodów zewnętrznych żelbetowych wraz ze spocznikiem wejściowym, wybudowanych na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] prowadzących do lokalu użytkowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] obr. [...], położonych na terenie "Kraków historyczny zespół miasta - uznany za pomnik historii" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dn. [...] .09.1994r., zrealizowanych bez decyzji pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej — w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 4 maja 2011 r., znak: [...] Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "u.p.b.") stwierdził niedopuszczalność odwołania spółki "P." Spółka Jawna wniesionego od powyższej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Żeby jednak przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów k.p.a. traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. W przedmiotowej sprawie decyzja została doręczona Spółce z pominięciem pełnomocnika. W aktach sprawy zalega pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę A. M. upoważniające do "(...) dokonywania wszelkich czynności jakie tylko z wykonaniem tego pełnomocnictwa mogą okazać się konieczne w ramach wszelkich postępowań prowadzonych przed organami administracji rządowej i samorządowej w których Spółka Jawna "P." występuje jako dzierżawca lokalu użytkowego zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]". Takie doręczenie decyzji ma charakter wyłącznie informacyjny i nie odnosi skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania dla strony postępowania. Zatem w przedmiotowej sprawie, ze względu na nieprawidłowe doręczenie decyzji skarżącemu bieg terminu do złożenia odwołania nie rozpoczął się. Odwołanie wniesiono przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, a zatem nie może ono wywoływać skutków prawnych. [...]WINB przywołało stanowisko WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Lu 748/12 "Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony" (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, Lex nr 523914). Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona Gminie [...] w dniu 27 października 2015r., zaś H. Z. w dniu 29 października 2015 r. Odwołanie zostało złożone przez Spółkę w dniu 13 października 2015 r. Zatem Spółka złożyła odwołanie od decyzji również przed jej doręczeniem pozostałym stronom postępowania. Dalej poinformowano, iż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może skutecznie bronić się w oparciu o art. 145 § l pkt 4 k.p.a. przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Spółce przysługuje, zatem możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] nr [...] z dnia 25 września 2015 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie [...]WINB należy przyjąć, iż bieg miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dla Spółki rozpocznie się z dniem doręczenia niniejszego postanowienia, które przesądza o nieskutecznym doręczeniu Spółce zaskarżonej decyzji PINB co jest równoznaczne z brakiem udziału w/w strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji. Dopiero z chwilą doręczenia niniejszego postanowienia Spółka w sposób definitywny posiądzie wiedzę o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "P." sp. j. w [...], zarzucają mu naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 jw. tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organami pierwszej instancji; 2) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczanie pism (w tym postanowień i decyzji) w toku postępowania administracyjnego wyłącznie stronie postępowania z pominięciem pełnomocnika ustanowionego przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi strony wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a w konsekwencji niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym studium postępowania i wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem interesu strony; 4) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem narusza przepisy postępowania, w szczególności gwarancje procesowe dla stron postępowania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości. Skarżąca spółka w postępowaniu przed organem I instancji ustanowiła pełnomocnika, jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył swoją decyzję bezpośrednio spółce, nie zaś ustanowionemu pełnomocnikowi. Mimo to spółka złożyła odwołanie - w terminie przewidzianym przez art. 129 § 2 k.p.a. tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi nie odnosi skutku w postaci otwarcia się terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W takiej sytuacji stronę "obowiązuje" termin do wniesienia odwołania wynikający z doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania, a jeżeli również i ten termin nie zostanie zachowany - decyzja staje się ostateczna, zaś stronie pozostaje jedynie możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taki tok rozumowania nie może znaleźć akceptacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem jego skutkiem jest przerzucenie na stronę postępowania odpowiedzialności za błędy organów administracji publicznej i w konsekwencji pozbawienie tej strony prawa do zaskarżenia decyzji. Zastosowana przez [...] WINB wykładnia obowiązujących przepisów narusza podstawowe zasady postępowania, w tym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasadę praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie przyjmuje się, jak wskazał na to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], że doręczenie pism, w tym decyzji bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma znaczenie jedynie informacyjne i co do zasady nie otwiera terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Decyzja I instancji doręczona skarżącej spółce zawierała pouczenie o prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty dokonanego doręczenia i spółka do tego właśnie pouczenia się zastosowała. Tymczasem organ II instancji obciążył stronę konsekwencjami błędu PINB, pozbawiając ją jednocześnie podstawowego uprawnienia każdej strony postępowania administracyjnego tj. uprawnienia do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Całkowicie pozbawione podstaw było zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazanie, iż w niniejszej sprawie, wobec nieotwarcia się dla strony skarżącej terminu do wniesienia odwołania, mogła ona wnieść ten środek zaskarżenia w terminie wynikającym z dat doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), a wydaną decyzję doręczyć każdej ze stron (art. 109 § 1 k.p.a.). Tymczasem tok rozumowania [...] WINB w konsekwencji prowadziłby do wniosku, że wystarczające jest doręczenie decyzji tylko jednej ze stron postępowania, pozostałe zaś strony mogą wnieść odwołanie w terminie obowiązującym dla tej jednej strony. Trzeba zwrócić uwagę, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny; mają one chronić stronę, zabezpieczać jej prawa, a nie pozbawiać jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasady praworządności wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu. Znalazło to wprost wyraz w przytoczonym wyżej art. 112 k.p.a. i wielokrotnie było potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. II OSK 2536/12 (ten i pozostałe powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Szerokie rozważania na temat skutków nieprawidłowych doręczeń i ich wpływu na prawa stron postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2259/12: "W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 kpa, (...) akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na https://cbois.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. (...) Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania. (...) Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 kpa". Na konieczność dokonywania oceny skutków wadliwego doręczenia decyzji stronie w sposób indywidualny w każdej sprawie, z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015 r., sygn. II OSK 338/14: "Także gwarancyjny charakter mają przepisy regulujące tryb dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 40 § 2 K.p.a. Ich celem jest realizacja prawa strony do rzetelnego postępowania, w którym dochodzi do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Ocena skutków naruszenia tych przepisów musi w każdym przypadku odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w tym możliwości, jakie w konkretnych okolicznościach dają art. 58 § 1 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Czynności podejmowane w konsekwencji takiej oceny, zarówno przez strony postępowania, jak i organ administracji, nie mogą prowadzić do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznych". Całkowicie podzielając stanowisko przedstawione w przytoczonych wyżej orzeczeniach NSA należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Wprawdzie dokonane wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji organu I instancji było wadliwe, jednakże wadliwość ta nie uniemożliwiła stronie wniesienia odwołania zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Dlatego też odwołanie to należało uznać za wniesione w terminie i rozpoznać, zamiast stwierdzać jego niedopuszczalność. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.