II SA/Kr 1905/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi , J.K. , W.W. , A.W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 30 września 2011r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących J.K. , W.W. , A.W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela katastralna l. kat. [...], objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. C. , wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 maja 1959 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. C. na cele budowy osiedla mieszkaniowego tzw. [...] w N. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, iż pismem z dnia 16 listopada 2009 r. J.K. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, która w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność J.K. i K.K. w udziałach po 1/2 części każde. W orzeczeniu o wywłaszczeniu poinformowano, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnych orzeczeniach. Wskazane orzeczenie zostało wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Rady Narodowej w m. K. na okres od dnia 18 maja 1959 r. do dnia 1 czerwca 1959 r., a zgodnie z adnotacją urzędową z dnia 8 lipca 1994 r. stało się ono ostateczne. Prezydent Miasta K. wskazał ponadto, iż na podstawie kwerendy akt postępowania wywłaszczeniowego oraz w oparciu o informacje pozyskane od wnioskodawców ustalono, iż nie została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość. Do wniosku o odszkodowanie w toku postępowania przyłączyli się W.W. i A.W. . Organ l instancji zauważył, iż obecnie podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną stanowią regulacje przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 129 ust. 5 pkt 3 przewiduje, że "starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Jednakże organ l instancji podkreślił, iż zgodnie z przeważającym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem powyższy przepis nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J.K. , W.W., i A.W. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat [...] obj. Iwh [...] gm. kat. C. , wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 maja 1959 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. C. na cele budowy osiedla mieszkaniowego tzw. [...] w N. Zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte lecz nie zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zasada bezpośredniego działania przepisów nowej ustawy oznacza, że w sprawie wszczętej i nie zakończonej należy od dnia 1 stycznia 1998 r. stosować jako prawo materialne nową ustawę. Wojewoda wskazał, że istotą niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy obecnie obowiązujące przepisy w ogóle przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które nie ustalono odszkodowania. W obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Wojewoda ocenił, iż organ l instancji prawidłowo orzekł, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisu tego nie stosuje się bowiem do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia - zdaniem organu odwoławczego - m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości (który stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu lll niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), to w zakresie ustalania odszkodowań (rozdział 5 działu lll ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 260/06, LEX nr 289085, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 746/08). Powyższą wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08, wskazując ponadto, iż: "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (...) należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r.". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na fakt, iż uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r.) którą do art. 129 dodany został ust. 5, nie daje możliwości stosowania tego przepisu do spraw w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji uznał, iż nie można zadośćuczynić obecnie wnioskowi J.K. , W.W. i A.W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na fakt, iż przejście prawa jej własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, iż brak jest materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii. Konsekwencją tego stwierdzenia winno być umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 144/08, Lex nr 500935). W związku z powyższym należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. , W.W. i A.W. , zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzająca ją decyzja organu l instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Podkreślili, że bezspornym jest, iż poprzednicy prawni wnioskodawców nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, mimo, iż prawo do odszkodowania przysługiwało im zarówno na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołali się na poglądy doktryny i na orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto podkreślono, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy administracji w niniejszej sprawie niewątpliwie stanowiłoby naruszenie powołanego przepisu, stałoby również w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody , jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji dała podstawy do ich zakwestionowania, albowiem naruszono przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.). Organ odwoławczy dla wsparcia swego stanowiska przywołał cztery orzeczenia sądów administracyjnych, ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądów nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd został bowiem wyrażony między innymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt U SA/Gd 111/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt l OSK 650/08 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 959/10, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. l OSK 397/11. Także w sprawie o sygn. akt l OSK 1091/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie poddał w ogóle w wątpliwość możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wcześniejszych ustaw wywłaszczeniowych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą przyjmuje jako własny pogląd wyrażany w ostatnio wymienionych orzeczeniach. Orzeczenia te wprost potwierdzają dalsze prowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jeżeli władcze pozbawienie prawa własności nieruchomości (wywłaszczenie) nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., a odszkodowanie nie zostało ustalone. W przywoływanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądy administracyjne niemożność stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodziły z ogólnej zasady - jak wskazał organ -obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Tak sformułowana zasada nie ma charakteru powszechnego. O ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada - mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed jej wejściem w życie. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie tej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma - a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznanie przez organy administracji. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, co trafnie organ l instancji zauważa, do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal, (sprawa niezakończona). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt l OPS 1/06 że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej sytuacji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do niniejszej sprawy. Istotniejsze znaczenie ma to, że ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i poprzedzający ją dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przewidywały wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Ustalenie i wypłata odszkodowania była więc koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodowało zatem wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania. Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materiałnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. Przepis art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n., odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie, jako argument przemawiający za przyjętą przez Sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przywołać należy przepis art. 21 Konstytucji RP (trafnie podniesiony w skardze), zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie tezy akceptowanej w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów (a nie wynikającej wprost z określonego przepisu ustawy), że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z cytowaną zasadą konstytucyjną. W istocie bez wyraźnej podstawy prawnej osobom uprawnionym do odszkodowania, które nie zostało przyznane w decyzji - to uprawnienie zostałoby odebrane. Tym samym podmiot publiczny uzyskałby wbrew woli właściciela przysługujące mu prawo własności nieruchomości i nie musiałby wypłacać żadnego odszkodowania. Rekapitulując, w tej sprawie błędnie organy obu instancji uznały, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania tylko dlatego, że brak ustalenia odszkodowania dotyczy okresu (stanu faktycznego) mającego miejsce przed 1 stycznia 1998 r. i niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. Ostatecznie stwierdzić należy, że ten pogląd prawny jest wadliwy. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma w sprawie zastosowanie. Naruszenie to obejmuje więc zarówno przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (istotne naruszenie procedury tj. art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy), jak i poprzez brak zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. -naruszenie przepisu prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy art. 145 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Stosownie do treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji będą musiały uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię powołanych przepisów. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie wskazanych wyżej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.