II SA/Kr 1910/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S.P. w przedmiocie wymierzenia grzywny na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku uchylającym I. skargę oddala; II. nakazuje ściągnąć od skarżącego S.P. na rzecz Skarbu Państwa (Kasa tut. Sądu) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. W dniu 17 sierpnia 2011 r. S.P. wniósł za pośrednictwem Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę domagając się wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 154 § 1 i art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę [....] po wyroku uchylającym decyzje w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia 30 marca 2005 r. Skarżący podał, że w dniu 30 marca 2005 r. Starosta W. wydał decyzję nr [....] znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.S. zam. [....] , prowadzącemu Firmę Handlową [....] ", pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych; obejmującego budynek zaplecza biurowo-sanitarnego, wagę samochodową oraz kontener stalowy przeznaczony do składowania metali kolorowych na działce nr [....] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr nr [....] w miejscowości T. Skarżący podniósł, że w powyższym postępowaniu nie brał udziału jako strona, pomimo faktu oddziaływania przedsięwzięcia na jego nieruchomość. Pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. S.P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę W. , wskazując liczne uchybienia przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r., znak: [....] Wojewoda [....] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. Powodem rozstrzygnięcia organu była odmowa przymiotu strony w postępowaniu z uwagi na fakt, że działki skarżącego nie graniczyły bezpośrednio z inwestycją. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. , który decyzją z dnia 14 marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 14 grudnia 2007 r. i tym samym potwierdził brak przymiotu strony skarżącemu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Od ostatecznej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/08, uchylił obie decyzje organów odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. i uznał, że należało zbadać zakres oddziaływania inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 30 marca 2005 r., a sam fakt braku bezpośredniej granicy z terenem inwestycji nie ma przesądzającego znaczenia. Tylko zbadanie zakresu oddziaływania tej inwestycji mogło przesądzić o tym, czy S.P. powinien mieć przymiot strony w tym postępowaniu. Sąd podał, że przedmiotowa inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu I. instancji. Równocześnie odmawiając decyzją z dnia 17 grudnia 2007 r. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 30 marca 2005 r. Wojewoda [....] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. i w dniu 2 stycznia 2008 r. decyzją znak: [....] Wojewoda [....] stwierdził nieważność decyzji Starosty [....] podnosząc, że decyzja Starosty została wydana wbrew obowiązującemu planowi zagospodarowania przestrzennego a także, że przedmiotowa inwestycja wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. O wydaniu tej decyzji nie poinformowano skarżącego. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji Wojewody przez inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 11 marca 2008 r., znak: [....] uchylił decyzję Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. z uwagi na fakt, że Wojewoda wydał decyzję z uchybieniem art. 10 K.p.a. Na skutek uchylenia swojej decyzji Wojewoda [....] kolejną decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [....] , a postępowanie prowadzone było z urzędu bez udziału skarżącego w charakterze strony. Po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 października 2009 r., sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I. instancji, czyli Wojewodzie [....] Ponieważ w sprawie nie były podejmowane czynności, skarżący w dniu 26 listopada 2009 r. wezwał Wojewodę [....] do załatwienia sprawy powołując się na wyroki sądowe. Następnie skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody [....] i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 101/10 stwierdził stan bezczynności oraz zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia 30 marca 2005 r. Tymczasem Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty W. znak: [....] z dnia 30 marca 2005 r. Na skutek wniesienia odwołania przez S.S. , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z dnia 25 października 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ stwierdził, że w obrocie prawnym istnieje już decyzja orzekająca w przedmiocie unieważnienia decyzji Starosty W. - tj. decyzja Wojewody [....] z dnia 20 kwietnia 2009 r. W tym stanie sprawy skarżący wniósł skargę domagając się wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] z tytułu bezczynności organu po wyroku uchylającym. Skarżący podniósł, że pomimo braku uchylenia własnej decyzji z dnia 20 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda wydał decyzję z dnia 25 października 2010 r. znak: [....] , w wyniku wytoczenia sprawy o bezczynność działania organu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, dopuszczając się rażącego łamania prawa i przepisów postępowania, będąc świadomym, że organ odwoławczy uchyli decyzję z dnia 25 października 2010 r. W ocenie skarżącego Wojewoda [....] nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/08, pomimo faktu wydania decyzji z dnia 25 października 2010 r. W dniu 3 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Wojewodę do wydania przedmiotowej decyzji w wyroku o sygnaturze II SAB/Kr 101/10. W ocenie skarżącego Wojewoda [....] dopuścił się obrazy przepisów prawa i postępowania, powodując rażącą zwłokę w prawidłowym załatwieniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia 30 marca 2005 r. Nr [....] znak: [....] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce Nr [....] w miejscowości T. nastąpiło w dniu 25 października 2010 r. na skutek wydania przez Wojewodę decyzji znak: [....] . Decyzja ta została jednak uchylona w całości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. znak: [....] a postępowanie organu I. instancji umorzone. Mając na uwadze powyższe oraz to, że opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było brakiem akt, które znajdowały się wówczas w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym nie można było rozstrzygnąć sprawy w terminach określonych K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, że skarżący wniósł jednym pismem dwie skargi: jedną skargę domagając się wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] w związku z bezczynnością tego organu po wyroku uchylającym oraz drugą skargę domagając się wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez ten organ po wyroku uchylającym. O dwóch odrębnie prowadzonych postępowaniach sądowoadministracyjnych skarżący został powiadomiony w drodze zawiadomienia o terminach rozpraw. Ta sprawa obejmuje drugą z ww. skarg, tzn. skargę z żądaniem wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości Wojewodzie [....] w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez ten organ po wyroku uchylającym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 30 marca 2005 r. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie może modyfikować treści skargi ani przedmiotu zaskarżenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że skarżący domaga się wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] w związku – jak sam podnosi - z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę [....] po wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 14 grudnia 2007 r. znak [....] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z 30 marca 2005 r. Wyrok uchylający to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08, który został utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1936/08. Będąc związanym granicami tej sprawy sądowoadministracyjnej, obejmującej – co istotnym jest kolejnego podkreślenia – jedynie żądanie wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego po wyroku sądu administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. uchylającym poprzednią decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2007 r. – Sąd zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą przesłanki do wymierzenia tej grzywny. Podstawę prawna wymierzenia w tej sprawie grzywny zawiera art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Przepis ten wprowadza dwa odrębne przypadki domagania się przez skarżącego w drodze skargi wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny organowymi administracyjnemu: 1) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) w razie bezczynności organu [w załatwieniu sprawy] lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt administracyjny lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadku, w którym skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) do sądu administracyjnego i sąd ten skargę taką uwzględnił. To zarazem oznaczało zobowiązanie organu do wydania decyzji lub podjęcia innego aktu lub czynności w określonym terminie i wówczas, gdy minął zakreślony przez sąd termin do wydania aktu/dokonania innej czynności – można było wnieść skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi. Druga sytuacja dotyczy przypadku, w którym organ prowadził postępowanie i zakończył je wydaniem decyzji/pozwolenia (ostatecznego aktu administracyjnego), ale na skutek skargi sąd administracyjny uchylił taką decyzję/postanowienie (lub stwierdził nieważność) i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dany organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga skarżącego obejmuje drugi z ww. przypadków. Co istotne, rozpoznając sprawę ze skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny Sąd nie może badać merytorycznie trafności ewentualnych decyzji wydanych przez dany organ w danej sprawie. Sąd jedynie bada, czy dany organ przewlekle prowadzi postępowanie w danej sprawie po wydaniu wyroku sądu administracyjnego uchylającego wcześniejsze decyzje. Takiej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w zakresie objętym skargą Sąd nie stwierdza. Nie ulega wątpliwości, że po wydaniu w dniu 17 września 2008 r. wyroku przez sąd administracyjny I. instancji oraz wyroku przez sąd odwoławczy w dniu 13 października 2009 r., Wojewoda [....] prowadził postępowanie w sprawie i zakończył je wydaniem decyzji. Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [....] znak; [....] z dnia 30 marca 2005 r. Wydanie tej decyzji skutkowało tym, że nie można po tej dacie uznać, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły gdy skarga z żądaniem wymierzenia grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po tej dacie. W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. Sąd ten nakazał zbadanie, czy skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2005 r. i w nawiązaniu do tego, Wojewoda [....] prowadząc postępowanie administracyjne uznał skarżącego za stronę i wydał decyzję z dnia 25 października 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [....] znak: [....] z dnia 30 marca 2005 r. Inne okoliczności jak ta, że Wojewoda [....] wydał również inną decyzję w dniu 20 kwietnia 2009 r., czy też że od decyzji Wojewody z dnia 25 października 2010 r. wniesiono odwołanie i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z dnia 25 października 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie nie ma znaczenia przy ocenie dopuszczalności wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie w tej sprawie wyroku sądu administracyjnego. Sąd bowiem w sprawie ze skargi z żądaniem wymierzenia grzywny nie może badać merytorycznie prawidłowości czy legalności wydawanych decyzji. Sąd bada tylko, czy w sprawie został wydany wyrok uchylający sądu administracyjnego (przesłanka spełniona), czy po takim wyroku uchylającym organ administracyjny nie wydał decyzji kończąc w swojej instancji postępowanie w sprawie (przesłanka nie została spełniona), a jeżeli nie wydał decyzji, to czy postępowanie organu nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (przesłanka nie spełniona) oraz czy przed wniesieniem skargi skarżący pisemnie wezwał organ do wykonania wyroku (przesłanka spełniona). Powyższe oznacza, że w tej sprawie nie został spełniony jeden z ustawowych warunków wymierzenia organowi grzywny. Nie ma bowiem sytuacji, w której nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny po wyroku uchylającym. Skoro wystarczającą materialnie podstawą do wymierzenia grzywny jest sam fakt przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ po wyroku uchylającym akt administracyjny, to tym samym nie ma znaczenia, czy rozstrzygając sprawę (po wyroku uchylającym) dany organ uwzględnił w całości lub w części żądanie zawarte we wniosku skarżącego, a nawet w jakim zakresie uwzględnił stanowisko zawarte w uzasadnieniu takiego wyroku. Kontrola merytoryczna wydanej decyzji może nastąpić w administracyjnym postępowaniu odwoławczym i możliwe będzie także, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, kontrola poprzez wniesienie skargi podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tej zaś sprawie Sąd nie może "dodatkowo" i poza procedurą administracyjną właściwą do merytorycznej weryfikacji aktów administracyjnych dokonywać oceny wydanych decyzji. Skarżący, żądając wymierzenia organowi grzywny, uzasadnia skargę tak wadliwością wydanej decyzji z dnia 25 października 2010 r., jak i wskazuje na wadliwość poprzedniej decyzji Wojewody z dnia 20 kwietnia 2009 r. Te okoliczności nie mogą stanowić podstawy do wymierzenia grzywny. Sam skarżący sygnalizuje w skardze, że korzystał z trybu określonego w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. domagając się od Wojewody [....] stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia 20 kwietnia 2009 r., ale i ta okoliczność nie dotyczy tej sprawy. Uzasadniając nałożony na skarżącego obowiązek uiszczenia kwoty 200 zł tytułem nie uiszczonego wpisu sądowego, należy stwierdzić, że stosownie do art. 223 § 2 P.p.s.a. w przypadku braku uiszczenia należnej opłaty sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tą opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić. Taką opłatą jest wpis należny od skargi, którego skarżący w tej sprawie nie uiścił. Zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) w sprawach skarg niewymienionych w § 2 ust. 1-5 ww. rozporządzenia wpis stały wynosi 200 zł. Wprawdzie skarżący uiścił jeden wpis w wysokości 200 zł, ale został on zarachowany na poczet skargi skarżącego żądającego wymierzenia grzywny Wojewodzie [....] w związku z jego bezczynnością po wyroku uchylającym (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1909/11, poprzednie oznaczenie II SAB/Kr 114/11). Obowiązek zaś poniesienia wpisu obciąża osobę wnoszącą skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 223 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.