II SA/Kr 244/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w Z. (dz. ewid. nr: [...] obręb [...]) do gminnej ewidencji zabytków miasta Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Miasta Z. solidarnie na rzecz B. M. i M. M. kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania M. M. i B. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Z. z dnia z dnia 14 lutego 2011r. polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego willi położonej przy ul. W. w Z. na działce ewidencyjnej nr [...] (w dalszej części skargi: budynek). Z ostrożności procesowej, zaskarżono zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011r., w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej w/w budynku, a także zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Z. z dnia 07.06.2021 r. w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej w/w budynku pod pozycją nr: [...] oraz czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Z. z dnia 7 czerwca 2021r. polegającą na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej w/w zabytku nieruchomego. Zarzucono naruszenie: a) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na ograniczeniu prawa własności skarżących przez objęcie w/w nieruchomości ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom możliwości ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia; b) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: Ustawa), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez: - bezpodstawne i dowolne uznanie w/w budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy: - włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania stosownego postępowania, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne: c) § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: Rozporządzenie) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku odpowiednich informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; d) ponadto w razie uznania, iż skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia 07.06.2021 r., zarzucono dodatkowo naruszenie § 18b Rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji; W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej organu i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślono, iż uznanie budynku przy ul. W. w Z. za zabytek, o którym mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami miało charakter bezpodstawny i całkowicie dowolny. W aktach sprawy dotyczącej ujęcia ww. budynku w GEZ brak jest bowiem jakiegokolwiek materiału, który uzasadniałby objęcie ww. obiektu ochroną konserwatorską. Jak wynika bowiem z przywołanego powyżej pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia 18 listopada 2024 roku w aktach GEZ znajduje się jedynie jedna karta adresowa budynku sporządzona w dniu 28 listopada 2018 roku. Z karty tej jednakże nie sposób wywieść potwierdzenia posiadania przez budynek jakichkolwiek wartości zabytkowych, bowiem sama treść karty ograniczona jest do wskazania nazwy obiektu (budynek mieszkalny), czasu jego powstania, miejsca jego położenia oraz przynależności administracyjnej, fotografii oraz wskazania, iż budynek znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "P. - A." przyjętym uchwałą nr LVIII/926/2010 z dnia 29 lipca 2010 roku. Powyższe informacje zamieszczone w karcie adresowej nie dostarczają zatem żadnych danych, który pozwoliłyby na przyjęcie, iż sporny obiekt charakteryzuje się takimi wartościami historycznymi, artystycznymi bądź naukowymi, które pozwoliłby na uznanie go za zabytek. Są to wiadomości wyłącznie o charakterze ogólnym, których ustalenie jest obiektywnie możliwe de facto przez każdego (może za wyjątkiem czasu powstania obiektu). W szczególności przywołana karta adresowa nie zawiera żadnych informacji, które winny zostać zawarte w rubryce "historia, opis i wartość" (zgodnie z § 17 pkt. 8 ww. Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku) oraz w rubryce "stan zachowania oraz postulaty dotyczące konserwacji" (zgodnie z § 17 pkt. 9 ww. Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku). Skarżący wskazali ponadto, iż w piśmie z dnia 18 listopada 2024 roku Miejski Konserwator Zabytków w Z. poinformował Skarżących, iż włączenie zabytku do GEZ nastąpiło w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 roku, a stosownie do treści § 1 tego Zarządzenia "Przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Z. w formie zbioru kart adresowych Treść ww. Zarządzenia wskazuje zatem na to, iż w dacie jego przyjmowania tj. w dacie 14 lutego 20211 roku dla spornego obiektu istniała karta adresowa, która została włączona do GEZ. Tymczasem jedyna karta adresowa zabytku nieruchomego w przedmiotowej sprawie jest datowana na dzień 28 listopada 2018 roku, a zatem powstała ponad 7 lat od dnia wydania ww. Zarządzenia z dnia 14 lutego 2011 roku. Powyższa okoliczność rodzi zatem pytanie, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta Z. włączył do GEZ sporny obiekt w 2011 roku, włączając do GEZ jego kartę adresowa, skoro ta karta w 2011 roku w ogóle nie istniała, bowiem jak wynika z informacji otrzymanych od organu karta adresowa powstała dopiero w 2018 roku. Obiektywnie rzecz biorąc należałoby uznać, że włączając kartę adresową spornego obiektu do GEZ w 2011 roku Burmistrz Miasta Z. nie posiadał żadnych materiałów, które w jakimkolwiek stopniu wskazywałaby na wartość zabytkową spornego budynku Jednocześnie w konsekwencji powyższego - tj. opracowania jedynej karty adresowej dla spornego obiektu w dacie 28 listopada 2018 roku, a także mając na względzie przywołane poniżej okoliczności Skarżący z ostrożności zaskarżają również czynność materialno – techniczną Burmistrza Miasta Z. dnia 7 czerwca 2021 roku polegającą na włączeniu do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego budynku położonego przy ul. W. w Z. oraz Zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Z. z dnia 7 czerwca 2021 roku w części dotyczącej ujęcia w GEZ, w załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia - pod numerem [...] - budynku położonego przy ul. W. w Z.. Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 listopada 2024 roku wynika, iż sporny budynek został włączony do GEZ w drodze Zarządzenia Burmistrza Miasta Z. nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2021 roku (pozycja nr [...] w załączniki nr 1). Powyższe Zarządzenie było pierwszym Zarządzeniem Prezydenta Miasta Z., które konstytuowało powstanie Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. Chronologia następujących po sobie kolejnych Zarządzeń Burmistrza Miasta Z. przedstawia się następująco: 1. W dniu 8 stycznia 2014 roku wydane zostało Zarządzenie nr 7/2014, które stanowiło, iż przyjmuje się GEZ miasta Z. oraz traci moc Zarządzenie z 2011 roku. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek 2. W dniu 9 lutego 2017 roku wydane zostało Zarządzenie nr aktualizuje się istniejącą GEZ o wpisy obszarowe, aktualizuje się Załącznik nr 1 do ww. Zarządzenia oraz traci moc Zarządzenie nr 7/2014 z dnia 8 stycznia 2014 roku. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji 74. 3. W dniu 11 lipca 2018 roku wydane zostało Zarządzenie m 163/2018, które stanowiło, iż GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 z dnia 9 lutego 2017 roku zastępuje się zaktualizowaną GEZ oraz traci moc Zarządzenie nr 26/2017 z dnia 9 lutego 2017 roku. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji 71. 4. W dniu 29 stycznia 2020 roku wydane zostało Zarządzenie nr 21/2020, na podstawie którego GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 z dnia 11 lipca 2018 roku uzupełniono o pięć dodatkowych obiektów. W załączniku do ww. Zarządzenia poza ww. pięcioma obiektami nie wskazano spornego budynku. 5. W dniu 20 sierpnia 2020 roku wydane zostało Zarządzenie nr 166/2020, na podstawie którego GEZ przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 z dnia 11 lipca 2018 roku uzupełniono o dziesięć dodatkowych obiektów. W załączniku do ww. Zarządzenia poza ww. dziesięcioma obiektami nie wskazano spornego budynku. 6. W dniu 7 czerwca 2021 roku wydane zostało Zarządzenie nr 125/2021, które stanowiło, iż przyjmuje się GEZ miasta Z. oraz tracą moc Zarządzenia nr 163/2018 z dnia 11 lipca 2018 roku, nr 21/2020 z dnia 29 stycznia 2020 roku oraz nr 166/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 roku. W załączniku nr 1 do ww. Zarządzenia sporny budynek ujęty został w pozycji [...] 7. W dniu 26 stycznia 2022 roku wydane zostało Zarządzenie nr 0050.16.2022, które uzupełniło istniejącą GEZ o dwa kolejne obiekty, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 20121 roku. 8. W dniu 19 stycznia 2023 roku wydane zostało Zarządzenie nr 0050.9.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 roku; 9. W dniu 26 stycznia 2023 roku wydane zostało Zarządzenie nr 0050.18.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 roku; 10. W dniu 13 lutego 2023 roku wydane zostało Zarządzenie nr 0050.30.2023, które uzupełniło istniejącą GEZ o kolejny obiekt, ale nie zawierało postanowienia, że traci moc Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 roku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślił, że skarżący nie spełnili warunków oraz nie zachowali terminu do złożenie skargi, gdyż w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie Skarżący nie precyzują w jakiej dacie i okolicznościach dowiedzieli się o fakcie objęcia spornego budynku formą ochrony konserwatorskiej poprzez wpisanie do GEZ, jednak nie można uznać, że skarga została złożona w terminach określonych w art. 52 § 2 art. 53 § 2 p.p.s.a., z uwagi na dowody znajdujące się w aktach sprawy znak: MKZ.4120.24.2014 wskazujące, że już w dniu 14.05.2014r., kiedy to brat Skarżącego - G. M. złożył wniosek o zaopiniowanie prac budowlanych przy budynku, posiadał on wiedzę o formie jego ochrony konserwatorskiej jaką jest wpis do GEZ. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniono, że włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem zostały sporządzone w dniu 12.11.2009r. przez Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z.. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu ll.I2.2018r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. G. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku"/posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Budynek przy ul. B. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na czynności z dnia 14.02.2011r. Obowiązujące wówczas przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidywały obowiązku sporządzenia przez organ żadnej innej dokumentacji poza kartą adresową, której treść ograniczała się do: 1) nazwy; 2) czasu powstania; 3) miejscowości; 4) adresu; 5) przynależności administracyjnej; 6) formy ochrony; 7) opracowania karty adresowej; 8) fotografii z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym ( § 17 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w wersji obowiązującej do dnia 19 października 2019r. ). Zatem wpisanie tego budynku przez organ do GEZ nastąpiło w sposób zgodny z obowiązującym wówczas prawem. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza; Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie. Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. B. w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia -nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in.: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). W kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje więc obligatoryjnym jej odrzuceniem przez sąd pierwszej instancji. Jak wynika z art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W niniejszej sprawie zaistniały, w ocenie Sądu, podstawy do uznania, że wystąpiły okoliczności braku winy skarżących w uchybieniu terminu, stąd nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. Jak wynika z akt sprawy dopiero w piśmie z dnia 18 listopada 2024 roku Miejski Konserwator Zabytków w Z. poinformował wiążąco Skarżących, iż włączenie zabytku do GEZ nastąpiło w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 roku. Zatem w dacie tej skarżący dowiedzieli się o zaskarżanej czynności. Skarżący pismem z dnia 12 grudnia 2024r. złożyli wniosek o usunięcie naruszenia prawa, a w dniu 20 grudnia 2024r. wywiedli niniejszą skargę do sądu administracyjnego. W związku z wielością wydawanych zarządzeń co do spornej nieruchomości od 2011r., a także zmianą przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. od 2011r., w tym zmianą z dniem 1 czerwca 2017 r., oraz co szczególnie istotne rozbieżnościami w orzecznictwie co do oceny charakteru czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków jako czynności organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżących. Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta adresowa zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym. Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadnianiem z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). W tym kontekście i stosując się do wymogów wyżej przedstawionych w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżących, iż czynność włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu – willi położonej przy ul. W. w Z. na działce ewidencyjnej nr [...], do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ do uznania go za obiekt zabytkowy. Z samej zaskarżonej czynności nie wynika, że to zabytek. Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne, a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, wskazany w odpowiedzi na skargę. Zatem przeprowadzony potem szczegółowy wywód, że obiekt to zabytek nie ma znaczenia w sprawie. Oceniana jest czynność materialna i co z niej wynika w momencie jej dokonania, a nie działania jakie organ później wykonał. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 106 § 1, 133 § 1 p.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych czy opisów sporządzonych po złożeniu skargi, na potrzeby toczącego się już postępowania. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł, koszty zastępstwa radcowskiego - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U.2023.1935 t.j.) oraz opłata od pełnomocnictwa dwojga skarżących – 34 zł.