II SA/Kr 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z 2 października 2015 r., nr [...] znak: [...] Starosta T. w Z. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił ostateczną decyzję własną dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę hotelu [...] w Z. przy ul. [...] do [...] , na działkach nr ewid. [...] ,[...] obr. [...] wydanej dla [...] Hotel [...] Sp. z o.o., nr [...] z dnia 18.12.2013 r., znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji uchylającej organ wskazał, iż w związku z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 5 lutego 2015 r., nr [...] nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. zwany dalej Inwestorem, obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu zamiennego przebudowy i rozbudowy hotelu [...] w Z. przy ul. [...] do [...] na działkach nr ewid. [...] ,[...] obr. [...] . Dnia 24.02.2015 r. do dnia 15.10.2015 r. Inwestor złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . Decyzją z dnia 27.08.2015 r., nr[...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie hotelu [...] (w tym budowa dwóch dźwigów osobowych, przebudowa istniejącej klatki schodowej, dobudowa sali konferencyjnej wraz z zapleczem) do dnia 31.12.2015 r. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazującego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających zrealizowany projekt do stanu zgodnego z prawem. Decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W tej sytuacji właściwy organ miał obowiązek uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, co też uczynił decyzją z dnia 2.10.2015 r., znak: [...] . Dnia 28.10.2015 r. odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła p. Z.S. , wskazując, iż uchylenie decyzji w trybie art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest czynnością techniczną wynikającą bezpośrednio z przepisów prawa, lecz taką czynność organ może wydać dysponując aktami sprawy, których obecnie nie posiada. Ponadto w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczące prawidłowości samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołująca podniosła, Decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia 27.08.2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając jako organ II instancji, nałożył na Inwestora obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta jest ostateczna (pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27.08.2015 r., nr [...] ). Dowody te niepodważalnie wskazują, że w sprawie rozbudowy hotelu [...] w Z. wystąpiła przesłanka nakładająca na właściwy organ obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ właściwy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji był ustawowo zobligowany do wydania przedmiotowej decyzji w myśl art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wydanie decyzji na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. Występowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyłącza uznaniowość organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę w trybie przewidzianym przepisem art. 36a ust. 2, w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), organ obowiązany jest, przed przesłaniem akt do organu wyższej instancji bądź sądu administracyjnego, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu tych dokumentów może skutecznie procedować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14). Natomiast w kwestii kolizji trybów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, wyjaśnić należy, że 20 listopada 2015 r., postanowieniem, znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie odwołania Pani Z.S. od decyzji Wojewody [..] z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...] , odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Pana J.S. , nieważności decyzji Starosty T. z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...] , znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę hotelu [...] w Z. - do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia 2 października 2015 r., znak: [...] , uchylającej ww. decyzję Starosty T. z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...] , znak: [...] . Zatem przedmiotowe postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z 2 października 2015 r., znak: [...] uchylającej decyzję własną nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r., znak: [...] stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody z 8 kwietnia 2015 r., znak: [...] , prowadzonego w trybie nieważnościowym. Skargę na decyzję Wojewody wywiódł J.S. , wnosząc o jej uchylenie, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i błędne ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 18.12.2014 r. nr [...] udzielającej pozwolenie na budowę dla [...] Hotel [...] Sp. z o.o. jako postępowanie nadzwyczajne, które niesie dalej idące skutki, ma pierwszeństwo przed przedmiotowym postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty T. z 2 października 2015 r., uchylającą decyzję własną nr [...] . Zdaniem skarżącego wdrożenie procedury naprawczej i wydanie decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego było niewłaściwe i niepoprawne. Swoje racje skarżący poparł, wskazując orzeczenie NSA z dnia 31.07.2002 r. sygn. akt II SA/Gd 441/00 oraz orzeczenie WSA z siedzibą w Warszawie z dnia 27.03.2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1817/07. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została oddalona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 126 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu oraz, czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 15 grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. , którą uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t- dalej jako "Pr.Bud."), zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.Bud. właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle obowiązującego porządku prawnego nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania organ nadzoru budowlanego. Wykładnia przepisu art. 36 ust. 2a Pr.Bud. nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Przepis art. 36a ust. 2 Pr.Bud. ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu (por. wyrok NSA z 01.02.2011 r., sygn. akt II OSK 257/10, LEX nr 965213). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1.09.2015 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie spornego obiektu. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Pracownicy PINB podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] do [...] w Z. , ustalili, że aktualnie realizowany jest obiekt, w sposób istotnie odbiegający od treści pozwolenia na budowę. Stwierdzono również, że inwestor nie posiadał i nie posiada niezbędnej zgody na wprowadzenie powyższych zmian, w postaci decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Pr.Bud., stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Pr.Bud, na mocy którego uchylić należy decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż poprzez stan zgodny z prawem rozumieć należy stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami prawa (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 12.10.2011 r., sygn. akt II SA/Po 525/11, LEX nr 1153111). W ocenie Sądu, organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo zastosowały się do treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wydanie bowiem przez organ nadzoru budowlanego decyzji jako organ II instancji z dnia 1.09.2015 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 obligowało je do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno nastąpić bezzwłocznie jako że decyzja była ostateczna. Konkludując wskazać należy, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej prawidłowo zastosowały się do treści artykułu 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić jeszcze raz należy, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.Bud. bezwzględnie obliguje organ, który wydał pozwolenie na budowę do uchylenia tegoż pozwolenia, przy czym organ architektoniczno budowlany nie ma żadnych uprawnień do badania przesłanek wydania przez PINB decyzji. Decyzja Starosty T. wydana w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia z dnia 15 grudnia 2015 r. jest jedynie konsekwencją wydanej uprzednio decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 września 2015 r. znak: [...] , która nakładała obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego hotelu [...] w Z. Natomiast w kwestii kolizji trybów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. z dnia 2 października 2015 r., znak [...] uchylającej decyzję własną nr [...] z dnia 18 grudnia 2013 r., znak:[...] udzielającą pozwolenie na przebudowę i rozbudowę hotelu [...] w Z. stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody z 8 kwietnia 2015 r., znak: [...] prowadzonego w trybie nieważnościowym, w związku z czym jest rozpatrywane jako pierwsze, a postępowanie nieważnościowe zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia 20.11.2015 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powoływane przez Skarżącego orzecznictwo nie znajduje odzwierciedlenia w powyższej sprawie. Wskazany przez Skarżącego wyrok NSA w Gdańsku z dnia 31.07.2002 r. o sygn. akt II SA/Gd 441/00 dotyczy pierwszeństwa postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed innymi trybami postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego a nie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jak w przedmiotowej sprawie, mogących doprowadzić również doprowadzić do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (np. art. 36a prawa budowlanego). Taka sytuacja ma miejsce, gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana jedna z decyzji organu ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, która była podstawą wydania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, w związku z czym organ zobligowany był niezwłocznie zainicjować postępowanie administracyjne mające na celu wyeliminowanie wadliwej, sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie dopatrzył się również w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a., innych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku.