II SA/Kr 250/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 440 / czterysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] - na wniosek Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2005 r., znak: [...]- postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] stwierdził, że dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...] nie jest wymagane opracowanie raportu oddziaływania na środowisko. Za wykonane czynności na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 z późn. zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] obciążył opłatą Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] - inwestora przedsięwzięcia. Opłata została ustalona w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] 2005 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję organu II instancji Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia [...] 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 449/06 Sąd oddalił skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] 2007 r. decyzję znak: [...], którą ustalił na kwotę [...] zł wysokość opłaty za czynności związane z wydaniem w dniu [...] 2005 r. postanowienia znak: [...] zawierającego opinię co do konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...]. Od decyzji tej odwołał się inwestor, zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wnosząc o uchylenie w całości decyzji I instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] 2008 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projektowane przedsięwzięcie stosownie do ustaleń § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organem właściwym do dokonania wskazanego uzgodnienia jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Wydanie uzgodnienia należy do czynności związanych ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za wykonanie których pobiera się opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zakres tych czynności określa art. 3 powołanej ustawy, przy jest to katalog otwarty, nie wyczerpujący wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Brak w art. 3 ustawy wzmianki o uzgadnianiu środowiskowych uwarunkowań nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych. Wynikają one bowiem bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 z późń. zm.). W związku z powyższym pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w pełni uzasadnione i to bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor. Organ odwoławczy wskazał również, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie składniki wymienione w art. 107 k.p.a., a do decyzji dołączono rachunek wraz z kalkulacją stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20 poz. 193 ). Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zarzucając jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie obydwu wymienionych decyzji. W ocenie skarżącego decyzja organu l i II instancji została wydana bez podstawy prawnej i dlatego dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ramach postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ pierwszej instancji wydał postanowienie w sprawie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. jako opinia organu spełniającego rolę organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Ocena zawarta w tym postanowieniu wydana została na podstawie ustawowych kompetencji organu, co oznacza, że organ współdziałający obowiązany i uprawniony jest wydać taką opinię w wypadkach wskazanych ustawowo. Za wydanie przedmiotowego postanowienia organ nie może pobierać żadnych opłat, skoro ciąży na nim ustawowy obowiązek współdziałania. Z tego względu wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nastąpiło bez podstawy prawnej, bowiem wydanie opinii w trybie art. 106 k.p.a. i w celu realizacji ustawowych obowiązków organów nie zawiera się w zakresie nadzoru bieżącego, czy też zapobiegawczego (art. 3 wymienionej ustawy). Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na orzecznictwo WSA w Krakowie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mieści się w zakresie nadzoru zapobiegawczego i na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podlega opłacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a przytoczone w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy administracji przy wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji co do zasady finansowane są z budżetu państwa, którego dochody mają źródło przede wszystkim w różnego rodzaju podatkach. Prawo polskie obok podatków przewiduje także opłaty za czynności administracyjne. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04: "Opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. (...) W zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego". W dalszej części uzasadnienia Trybunał podkreślił, że zgodnie z art. 217 Konstytucji RP daniny publiczne (a więc także opłaty) mogą być nakładane tylko ustawą. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest zakaz wykładni rozszerzającej przepisów nakładających obowiązek ponoszenia opłaty za określone czynności administracyjnoprawne. Obciążenie opłatą może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy wynika to wprost z przepisu ustawy. Brak jest przepisu upoważniającego do pobierania opłat za opiniowanie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Organy orzekające w niniejszej sprawie oparły się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 z późn. zm.). Przepis ten upoważnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez te organy w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty. Wysokość opłaty równa jest kosztom wykonania czynności. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynność, za którą w niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] naliczył opłatę polegała na zaopiniowaniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości [...]. Obowiązek opiniowania tej kwestii przez organy państwowej inspekcji sanitarnej wynika z art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150), samo zaś rozstrzygnięcie opiera się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573). Wydanie w niniejszej sprawie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymagało przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Nie mieści się też w zakresie bieżącego ani zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wyliczenie kompetencji wchodzących w zakres zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zawiera art. 3 ustawy o inspekcji sanitarnej, zaś nadzoru bieżącego - art. 4 powyższej ustawy. Żaden z tych przepisów nie wskazuje wprost opiniowania konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Mimo, iż wyliczenie zawarte w obu tych przepisach ma charakter otwarty, przykładowy, nie można pojęcia zapobiegawczego lub bieżącego nadzoru sanitarnego rozciągnąć na wydawanie postanowień, o których mowa w art. 51 ust. 3 prawa ochrony środowiska. Czym innym jest uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1) oraz uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2), a czym innym jest opiniowanie, czy w świetle wyżej wymienionego rozporządzenia przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06, lecz zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 3267/02: "Przyznana powiatowemu inspektorowi sanitarnemu mocą regulacji szczególnej tj. art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska kompetencja do wydania w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest odrębną kompetencją administracyjną, oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu administracyjnego do działania w tych sprawach, w ramach przyznanego tą kompetencją władztwa administracyjnego, niezależnie od kompetencji >w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego< określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej". Skoro więc wydanie opinii w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wymagało przeprowadzenia badań laboratoryjnych, jak również nie mieści się w zakresie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, to art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi podstawy do wymierzenia opłaty za wydanie tej opinii. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanych bez podstawy prawnej. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.