II SA/Kr 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na zarządzenie Nr 2760/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 września 2013 r. w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wynajmowanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie postanawia: odrzucić skargę. Stosownie do przepisu art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej "p.p.s.a." skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei § 3 art. 53 p.p.s.a. stanowi: "W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.". Prokurator Okręgowy wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 września 2013 r. nr 2760/13 w sprawie trybu i szczegółowych warunków najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wynajmowanych przez Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie. Wskazał w niej, że wprawdzie nie został zachowany sześciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a., jednakże zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, a zatem skarga nie jest ograniczona żadnym terminem. Zarządzenie objęte skargą skierowane zostało do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do najemców lokali użytkowych i osób starających się o wynajęcie takich lokali oraz podmiotów realizujących zadania z zakresu zarządzania lokalami użytkowymi gminy. Jego postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż zawierają rodzajowe określenie podmiotów, do których jest adresowane, a podmioty te są podmiotami zewnętrznymi wobec gminy, które wyrażają wolę zawarcia umowy najmu lokalu użytkowego w lokalach komunalnych, stanowiących własność liny miejskiej Kraków. Ponadto, zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, co pozwala na jego wielokrotne zastosowanie, nie skonsumuje się on w wyniku konkretnego zastosowania - czyli w tym wypadku np. zawarcia umowy najmu przez dany podmiot z określeniem stawki czynszu. Ponadto, zarządzenie ma charakter normatywny, zawiera wypowiedzi dyrektywne, wyznaczające w sposób kategoryczny adresatom tej normy pewien sposób zachowania. Zakres regulacji zawarty w objętym skargą zarządzeniem wskazuje, że ma ono charakter aktu prawa miejscowego. Zawiera, bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, określające zasady z zakresu zarządu [majątkiem gminy, jest adresowany do wszystkich podmiotów będących zarówno [ aktualnymi jak i przyszłymi najemcami lokali użytkowych, jak również do organów gminy, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a zatem ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikacja zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego ma pierwszorzędne znaczenie, bowiem determinuje ocenę, czy skarga Prokuratora została wniesiona w terminie, czy też powinna zostać odrzucona, jako wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl ust. 2 tego przepisu w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie jest przepisem porządkowym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W samym zarządzeniu, jako jedną z jego podstaw wskazano z kolei art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Powołano również art. 13 ust. 1, art. 25, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) . Pierwszy z nich wprowadza ogólne zasady obrotu nieruchomościami objętymi zakresem ustawy, drugi przyznaje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, z kolei art. 35 ust. 1 u.g.n. dotyczy wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Powołane, jako podstawa prawna zaskarżonego zarządzenia przepisy kodeksu cywilnego dotyczą przetargu i aukcji. Wreszcie powołano również uchwałę Nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 175, poz. 1011. W § 8 uchwały zawarto stwierdzenie: "Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Krakowa". Żaden z powołanych wyżej przepisów nie daje podstaw organowi wykonawczemu gminy do wydawania przepisów o randze aktu prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie jedynie wykonuje uchwałę Rady Miasta Krakowa, która taką rangę posiada. Niewątpliwie, skoro jej tematyką jest wprowadzenie pewnych procedur (zasad) najmu lokali komunalnych, to regulacje te muszą mieć znaczy stopień ogólności, jednak nie czyni ich to jeszcze przepisami prawa miejscowego. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zarządzenie o podobnym charakterze jak zaskarżone obecnie było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 marca 2019 r. sygn. I OSK 1036/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) - właśnie pod kątem oceny, czy jest ono aktem prawa miejscowego. Chodzi mianowicie o zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa stanowiącego wykonanie uchwały Rady Miasta będącej aktem prawa miejscowego, a dotyczące "określenia zasad udzielania zgody na czasowe zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Gminy Miejskiej Kraków oraz nieruchomości lub przestrzeni będących własnością Skarbu Państwa a położonych w obrębie Gminy Miejskiej Kraków". O ile WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 951/16 przyjął, że zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego właśnie ze względu na swój ogólny, generalny i abstrakcyjny charakter, to NSA w Warszawie ocenił ten akt całkowicie odmiennie. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Zauważyć też należy, że korzystanie z nieruchomości gminnych przez podmioty spoza gminnych jednostek organizacyjnych jest możliwe w ramach umów o charakterze cywilnoprawnym. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślić przy tym należy, że nie ma tu miejsca sytuacja regulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., dla której przewidziana jest wyłączna właściwość rady gminy. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g., a zakres samodzielności podmiotów mienia komunalnego w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa. Ewentualne ograniczenia w samodzielnym decydowaniu przez podmioty mienia komunalnego o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych należy rozpatrywać w kontekście przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego, z mocy art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, osobowości prawnej oraz związanym z tą osobowością przysługiwaniem prawa własności i innych praw majątkowych. (...) Nadto, zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, określa, w myśl art. 1 pkt 1, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wpływ na zakres praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym z jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczącym nieruchomości samorządowych, mają zatem, niezależnie od czynności z zakresu prawa cywilnego, te czynności o charakterze administracyjnym, które wynikają przede wszystkim z unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samo jednak zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu wykonawczego i zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi. W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 27/17 i I OSK 2929/16 oraz 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 890/17 i I OSK 1000/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Wszystko to sprawia, że zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć cywilną umowę najmu lub dzierżawy z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa, ale reguluje wyłącznie tryb i sposób składania ofert cywilnoprawnych na wydzierżawienie nieruchomości gminnych. Informuje, w jaki sposób Prezydent, jako organ wykonawczy gminy - właściciela nieruchomości będzie je rozpatrywał. Zarządzenie jest swoistą instrukcją działania informującą zainteresowane podmioty, jaki Wydział i w jaki sposób będzie rozpatrywał oferty. Z przepisów zarządzenia dla żadnego podmiotu nie wynika uprawnienie do żądania zawarcia umowy na wynajem ogródka gastronomicznego, ani jakiekolwiek pierwszeństwa w jej zawarciu. Zarządzenie wyraźnie określa, że zgoda Prezydenta następuje w drodze umowy cywilnej. Nie jest ona, zatem poprzedzona jakimś aktem władczym kreującym po stronie przedsiębiorcy uprawnienie do zawarcia umowy. Określenie w § 3 warunków i zasad lokalizacji tych przedsięwzięć bliższe jest ogólnym warunkom umów, na jakich może zostać zawarta umowa w przedmiocie zajęcia nieruchomości. (...) Z uwagi na powyższe uznać należało, że skarżone zarządzenie stanowiło wewnętrzny akt (instrukcję, regulamin) określający sposób zawierania tychże umów, w których jedną ze stron jest osoba reprezentująca Prezydenta Miasta Krakowa), a drugą podmiot zainteresowany dokonaniem takiego zajęcia. Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia przy tym nikogo uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. Nie może być również źródłem roszczenia o zawarcie takiej umowy. Nie jest ono w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, a w konsekwencji też nie może naruszać niczyich praw". Rozważania powyższe należy odnieść również do zaskarżonego zarządzenia i podzielić w całej rozciągłości. Również ono zbliżone jest bardziej do ogólnych warunków umów, niż do aktu prawa miejscowego. Ogólne warunki umów są przecież również formułowane, jako dyrektywy generalne, o charakterze abstrakcyjnym, co jednak nie nadaje im charakteru aktów prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, jako spóźniona – na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.