II SA/Kr 273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 1 października 2015r., na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 123 kpa, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...] " w K. odmówił dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr [...] , przebudowa i rozbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr jw., rozbudowa o wiatrołap budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr jw. na cele mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] w K." W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 8 września 2015r. wpłynęło pismo Stowarzyszenia "[...] " o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jw. Jako przesłankę przemawiającą za dopuszczeniem stowarzyszenia wskazano, iż celem jego działalności jest działalność na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju osiedla, wspomaganie rozwoju wspólnoty lokalnej osiedla [...] ochrona środowiska naturalnego, przestrzeganie praw człowieka i obywatela, wspomaganie rozwoju demokracji oraz iż przemawia za tym interes lokalnej społeczności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony następuje wtedy, gdy jest to uwzględnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Interes organizacji społecznej w "cudzej sprawie" ma z natury rzeczy niższą rangę niż interes strony, dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej w postaci dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nie wynika, jak w przypadku strony, bezpośrednio z mocy ustawy, lecz pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącemu postępowanie. Organizacja społeczna winna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu, na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron. Konieczne jest ustalenie, że zakres działalności statutowej stowarzyszenia jest powiązany z przedmiotem danej sprawy administracyjnej, w szczególności jego wynikiem. Z regulaminu stowarzyszenia wynika, iż cele stowarzyszenia zostały określone bardzo ogólnie, obejmują m.in. działalność na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju osiedla, wspomaganie rozwoju wspólnoty lokalnej osiedla [...] , ochrona środowiska naturalnego, przestrzeganie praw człowieka i obywatela, wspomaganie rozwoju demokracji. Ochrona określonych wartości musi być wstępnie wykazana przez stowarzyszenie. We wniosku stowarzyszenie nie wskazało jakichkolwiek wartości, które zamierza chronić w ramach swojej działalności, a związane byłyby one z prowadzonym postępowaniem. Z kolei drugą przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej jest ustalenie, że za takim działaniem przemawia interes społeczny. Ocena wystąpienia interesu społecznego musi być przedmiotem tak badania organów administracji w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jak również sama organizacja musi wykazać wystąpienie tej przesłanki. Organizacja społeczna ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację, która wykazywałaby, że za j ej dopuszczeniem przemawia skonkretyzowany interes społeczny. W ocenie organu, stowarzyszenie w żaden sposób nie wskazało, jaki to skonkretyzowany interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "[...] " w K. wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, podczas gdy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz za jej dopuszczeniem przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu podniesiono, że w sytuacji, w której organ I instancji dostrzegł brak podania organizacji społecznej, polegający na braku wykazania interesu społecznego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, winien wezwać ją do uzupełnienia tego braku. Poza tym w ocenie żalącego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie osiedla [...] w sposób oczywisty mieści się w zakresie statutowej działalności stowarzyszenia. Ma ono bowiem na celu działalność na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju osiedla, a są to wartości zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ustawodawca nakazał chronić w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 30 grudnia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że spełnienie warunków określonych w art. 31 § 2 kpa podlega ocenie organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 kpa. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Kolegium przytoczyło poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie oprócz wykazania zainteresowania jej przedmiotem, stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w którym rozstrzyga się skomplikowane kwestie z bardzo wielu szczegółowych dziedzin prawa administracyjnego (w jego szerokim znaczeniu). Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Ze znajdującego się w aktach sprawy regulaminu stowarzyszenia wynika, że jego głównym celem, między innymi, jest działalność na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju osiedla. Jakkolwiek są to cele merytorycznie związane z postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy, to zostały one sformułowane bardzo ogólnie i dla wykazaniu interesu społecznego w dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowania konieczna jest ich konkretyzacja. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, to na organizacji żądającej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym spoczywa ciężar wykazania, że jej udział w tym postępowaniu leży w interesie społecznym, a przedmiot postępowania mieści się w jej celach statutowych. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie nie wykazało ani jaki konkretnie sposób przedmiot postępowania dotyczy jego celów statutowych, ani też na czym polega interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Argumentów za tym przemawiających nie zawiera także złożone zażalenie. W szczególności wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób inwestycja, zagraża ładowi przestrzennemu, czy też zrównoważonemu rozwojowi osiedla [...] chronionymi w ramach celów statutowych stowarzyszenia. Zdaniem kolegium, sam fakt, że przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy zagadnień, które ujęte są w ramach celów statutowych organizacji społecznej nie wystarczy dla przyjęcia realizacji przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Wreszcie udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ II instancji nadmienił, że przedstawicielem reprezentującym stowarzyszenie jest T.T. biorąca w przedmiotowym postępowaniu udział jako strona postępowania, a zatem posiadająca w nim własny interes prawny, który w dodatku nie jest zbieżny z interesami innych stron postępowania, w szczególności inwestora. Stowarzyszenie "[...] " w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia koszów postępowania. Powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie: – art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym pomimo, iż stowarzyszenie swoimi celami statutowymi obejmuje przedmiot postępowania, a za udziałem powyższej organizacji w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, – art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie celów statutowych stowarzyszenia zwykłego Lokalna Grupa Działania [...] , – art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa administracyjnego materialnego oraz proceduralnego, które powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, – art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona skarżąca ponownie podniosła, że Prezydent Miasta K. , działając jako organ l instancji, dostrzegając brak wskazania skonkretyzowanego interesu prawnego w dopuszczeniu do postępowania administracyjnego winien wezwać ją do uzupełnienia dostrzeżonego braku złożonego wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, zwrócenie uwagi, że przedstawiciel stowarzyszenia bierze udział w postępowaniu na prawach strony nie daje się pogodzić z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób bezstronny i budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Ponadto uzasadnianie postanowienia administracyjnego poprzez formułowanie niedopowiedzeń i insynuowanie bliżej nieokreślonych motywów działań uczestników postępowania nie odpowiada wymogom, jakie uzasadnieniu postanowienia zakreśla art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Strona skarżąca podkreśliła, że udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego na Osiedlu [...] w dzielnicy [...] w K. dotyczy w sposób ścisły statutowych celów stowarzyszenia, które integruje społeczność lokalną tego właśnie osiedla w celu działania na rzecz zrównoważonego rozwoju osiedla i na rzecz ładu przestrzennego osiedla. Postanowienia organów obu instancji wydane zostały zatem przedwcześnie, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia "[...] " do udziału w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr [...] , przebudowa i rozbudowa budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr jw., rozbudowa o wiatrołap budynku jednorodzinnego na działce nr [...] obr jw. na cele mieszkalne jednorodzinne przy ul.[...] w K ." W ocenie Prezydenta M. K. i SKO w K. Stowarzyszenie nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających do udziału na prawach strony w ww. postepowaniu, natomiast w ocenie skarżącego Stowarzyszenia spełnia ono obie przesłanki z przepisu art. 31 §1 kpa, ale nie zostało to w sposób wyczerpujący ustalone i rozpatrzone przez organy. Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. Dodatkowym warunkiem udziału organizacji w określonym postępowaniu administracyjnym jest, aby to dopuszczenie mieściło się w jej celach statutowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 31 § 1 kpa , warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek: żądanie organizacji społecznej musi mieć uzasadnienie w jej celach statutowych oraz za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu musi przemawiać interes społeczny. W ocenie sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organy obu instancji przedwcześnie, bez zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego odmówiły dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia "[...] " do udziału w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Przede wszystkim należy wskazać, że organy obu instancji w sposób nie dość wnikliwy rozważyły kwestie celu statutowego Stowarzyszenia który w § 7 pkt 1 "Regulaminu Stowarzyszenia Zwykłego pod nazwą [...] " został określony jako: " działalność na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju osiedla". W ocenie Sądu w porównaniu z pozostałymi celami Stowarzyszenia określonymi w § 7 pkt. 2-4 ten ma znacznie bardziej dookreśloną treść, ponieważ wprost odnosi się do podejmowania działalności na rzecz skonkretyzowanego osiedla [...] i w skonkretyzowanym zakresie tj. w zakresie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Nie można się zatem zgodzić, że w sprawie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że Stowarzyszenie nie spełnia pierwszej przesłankę z art. 31 § 1 kpa , ponieważ żaden z jego jeden z celów statutowych nie jest wyraźnie powiązany z przedmiotem ww. konkretnego postępowania administracyjnego. Przeciwnie, "działanie na rzecz ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju pozostaje w związku z przedmiotem ww. sprawy dotyczącej ustalenia warunków dla rozbudowy, przebudowy i nadbudowy znajdujących się na terenie osiedla [...] budynków i w tej sytuacji udział Stowarzyszenia w sprawie można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 580/10) Organy nie wyjaśniły także prawidłowo czy Stowarzyszenie pełnia drugą przesłankę z art. 31 §1 pkt 2 kpa tj. czy za jejo udziałem w ww. sprawie przemawia interes społeczny. W lakonicznym wniosku z września 2015 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenie wskazało jedynie, że "przemawia za tym interes lokalnej społeczności." W tym miejscu należy podkreślić, że lakoniczność tego określenia zobowiązywała organ do wyjaśnienia co dokładnie oznacza takie określenie interesu społecznego przez Stowarzyszenie w odniesieniu do sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego w obrębie osiedla. Udział Stowarzyszenia będzie bowiem uzasadniony interesem społecznym gdy Stowarzyszenie potrafi go wykazać nie tylko, że dysponuje wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10, Lex nr 758916), a nadto, ze wnioskowany udział w konkretnym postępowaniu nie będzie służył wyłącznie partykularnym interesom Stowarzyszenia lub jego poszczególnych członków. Jak natomiast jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy I i II instancji nie podjęły żadnych czynności celem prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii mającej istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku. Należy podkreślić, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09, Lex nr 746474). Jeśli więc organ I instancji nie wezwał skarżącego Stowarzyszenia do wykazania w czym upatruje ono, że za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny to należy uznać, że organy obu instancji nie uczyniły zadość normie z art. 7 kpa, zgodnie z którym mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności (na wniosek lub z urzędu) służących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Jeśli więc organizacja społeczna we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony z własnej inicjatywy nie uprawdopodobniła , że poprzez swój czynny udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, to winna to uczynić na żądanie organu administracji. Przenosząc powyższe zasady na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że Stowarzyszenie nie zostało wezwane przez organ do uzupełnienia wniosku przez wykazanie interesu społecznego, czym uchybiono przepisom art. 7 kpa w zw. art. 77 § 1 kpa. Konkludując trzeba wskazać, że ani organ I instancji ani II nie dały możliwości Stowarzyszeniu dokładnego wykazania, że za dopuszczeniem go do udziału w sprawie przemawia interes społeczny i przyjęcie bez prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii, że Stowarzyszenie zbyt ogólnikowo wskazało ten interes. Uznając zasadność tego zarzutu skargi trzeba wskazać, że uzupełnienie postepowania przez wezwanie skarżącego Stowarzyszenia do wykazania w czym upatruje interes społeczny w przystąpieniu do udziału w sprawie nie ma charakteru braku formalnego o jakim mowa w art. 64 § 2 kpa, ale wiąże się z naruszeniem art. 7, 77§ 1 ). Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 31 § 1 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a uchylił zaskarżone i poprzedzające go postanowienie, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ I instancji winien wezwać stowarzyszenie do wykazania interesu społecznego i dokonać prawidłowej oceny tego wniosku, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku.