II SA/Kr 276/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 stycznia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 27 października 2014 r., znak [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - po rozpoznaniu wniosku A. K. w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego usunięcia schodów stalowych prowadzących z poziomu terenu działki na balkon [...] pietra w budynku mieszkalnym przy ul. A. w W. - odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że A. K. wniósł o wszczęcie postępowania celem wydania decyzji nakazującej usunięcie schodów stalowych prowadzących z poziomu terenu działki na balkon [...] pietra w budynku mieszkalnym przy ul. A. w W.. Po przeprowadzonej kontroli w dniu 10 czerwca 2014 r. ustalono, że do balkonu [...] piętra budynku mieszkalnego dostawiona jest drabina aluminiowa. Ponieważ drabina metalowa nie jest obiektem budowlanym, to uznano, że jej usunięcie nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie nadmieniono, że Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie administracyjne znak [...] w sprawie stanu technicznego balustrady na balkonie [...] pietra w lokalu mieszkalnym K. M., w którym to postępowaniu A. K. jest stroną - jako współwłaściciel budynku. Na to postanowienie zażalenie wniósł A. K. podnosząc, że w trakcie kontroli inspektor, który ją przeprowadzał wydał polecenie bezzwłocznego usunięcia schodów, ponieważ nie spełniają one warunków technicznych (brak balustrady) i wymaganej w tym zakresie dokumentacji techniczno - budowanej. Polecenie to nie zostało wykonane. Schody oparte są o nadproże balkonu bez zamocowania, a dolna część jest posadowiona bezpośrednio na nie utwardzonym gruncie, co w konsekwencji może spowodować ich osunięcie. W zaskarżonym postanowieniu odmówiono wszczęcia postępowania w celu usunięcia schodów uzasadniając to tym, że do pierwszego piętra budynku jest dostawiona drabina aluminiowa, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego do budynku dostawione są przemysłowe schody stalowe o całkowitej masie ok. 167 kg, które nie mają nic wspólnego z konstrukcją aluminiową. W konkluzji żalący wniósł o wydanie nakazu demontażu schodów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 61a k.p.a. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bez względu jednak na to którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest wniesienie podania "przez osobą niebędący stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie posterowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Ten przepis zdaniem organu z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Następnie organ zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi, bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Kwestia legitymacji procesowej A. K., zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, bowiem A. K. jest współwłaścicielem budynku przy ul. A. w W.. WINB w K. zauważył, że organ I instancji oparł swoje orzeczenie odmowy wszczęcia postępowania na przesłance przedmiotowej. Zostało wskazane przez PINB, że drabina aluminiowa nie stanowi obiektu budowlanego i jako taka nie podlega kompetencji organu nadzoru budowlanego, a ponadto przed PINB toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego balustrady na balkonie [...] piętra w lokalu mieszkalnym K. M., którego stroną jest wnioskodawca. Zatem przesłanką do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji było zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". Odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 6la k.p.a. z przyczyn przedmiotowych można tylko w tych sytuacjach, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, tzn. sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, z uwagi na to, że ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa bądź też brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zaistnienia przesłanki zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Definicja ustawowa obiektu budowlanego znajduje się w art. 3 pkt 1 u.p.b. Ocena, czy określony wytwór działalności człowieka objęty będzie zakresem przedmiotowym ustawy Prawo budowlane zależeć będzie od tego, czy zakwalifikowany zostanie, jako obiekt budowlany w rozumieniu tego aktu prawnego. W trakcie przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2014 r. kontroli na nieruchomości ustalono, że do balkonu I piętra budynku mieszkalnego została dostawiona drabina aluminiowa. Zdaniem organu odwoławczego drabina aluminiowa nie mieści się w zakresie pojęcia obiektu budowlanego, którego definicja została wskazana w art. 3 pkt 1 u.p.b., bowiem nie stanowi żadnego z wymienionych w powołanym przepisie rodzajów obiektów budowlanych. W konsekwencji usunięcie przedmiotowej drabiny aluminiowej nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, z uwagi na fakt, że nie stanowi ona obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie jest objęta zakresem zastosowania ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów stron stwierdzono, że organ odwoławczy w zakresie, w którym nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania uwzględnił je w niniejszym uzasadnieniu, zaś w pozostałym zakresie nie mają wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. podnosząc, że : "bez zezwolenia i braku dokumentacji budowlanej zostały zainstalowane metalowe schody przemysłowe o łącznej masie 167 kg na działce, której jestem współwłaścicielem Schody nie posiadają poręczy zabezpieczających przed ewentualnym upadkiem. Stan ten stwarza bezpośrednie zagrożenie zarówno dla korzystających ze schodów jak i bezpośrednio dla mnie, ponieważ pod schodami znajduje się przejście. Dodatkowo schody zasłaniają mi okno. Nie ma żadnej gwarancji że tak zainstalowane bez odpowiedniego nadzoru po prostu nie runą". Skarżący zakwestionował ustalenie organów obu instancji, iż przedmiotem postępowania jest drabina aluminiowa, ponieważ jego zdaniem są to schody przemysłowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1447) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) -dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli orzeczenia według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są przedwczesne. Dlatego oba podlegają uchyleniu, jako wadliwe. Nie rozważono należycie zakresu postępowania, jakie zobowiązany jest podjąć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach swoich ustawowych obowiązków w odniesieniu do pierwotnego zawiadomienia i żądania skierowanego do organu przez skarżącego. Stosownie do art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r, poz. 267 ze zm. ) właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W zakresie organów nadzoru budowlanego takie przepisy określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane. Art. 80 ust 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( t.j. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi że zadania nadzoru budowlanego wykonują : powiatowy inspektor nadzoru budowlanego , wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Według art. 83 ust 1 ustawy prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji należą miedzy innymi zadania i kompetencje, o których mowa w art. 66 tej ustawy to jest wydawanie decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych a szeroko pojętych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego. Art. 66 ust 1 ustawy prawo budowlane stanowi że : W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie ( ust 2). W piśmie skarżącego z dnia 13 października 2014 r ( na które powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w postanowieniu z dnia 27 października 2014 r ) skarżący wyjaśnił, że w protokole kontrolnym zawarty został nakaz natychmiastowego usunięcia schodów, który nie został wykonany i to budzi jego zastrzeżenia. Istotnie w protokole kontroli z dnia 10 czerwca 2014 , która wywołana została wcześniejszym zawiadomieniem z dnia 27 maja 2014 r stwierdzono potrzebę trwałego zabezpieczenia balustrady tak by spełniała warunki techniczne oraz potrzebę likwidacji schodów – drabiny, bowiem wykonanie komunikacji z balkonu I piętra należącego do mieszkania przy ul. A. w W. stanowiącego własność K. M. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu nr [...] z dnia 6 października 2014 r [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że dotyczy ono wyłącznie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. A. w W. w zakresie zgodności z warunkami technicznymi balustrady na I piętrze budynku w lokalu mieszkalnym K. M.. W tym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania brak precyzyjnie określonej podstawy prawnej, należy sądzić, że jest nią art. 66 ustawy prawo budowlane - rozumiany wyłącznie w zakresie przesłanki nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Zakres tego przepisu jest jednak szerszy. Obiekt budowlany może bowiem znajdować się również w nieodpowiednim stanie technicznym lub zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo być użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi , bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Tego jednak organy nadzoru budowlanego nie rozważały, choć stwierdzono istnienie ciężkiej konstrukcji wspartej o budynek bez należytego zabezpieczenia, użytkowanej w zamieszkałym sąsiedztwie. Jeżeli zatem nastąpi, choć jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust 1 ustawy prawo budowlane to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy jest z tego względu przedwczesne. Zamontowanie bądź dostawienie drabiny – schodów do balustrady budynku i stwierdzenie użytkowania takiej konstrukcji wymaga ponownego rozważenia przez organy w kontekście szerszych uregulowań art. 66 prawa budowlanego takich jak zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwo i nieprawidłowe użytkowanie obiektu budowlanego, co dotychczas nie zostało zbadane. Same wywody skarżącego i organu dotyczące tego czy drabina bądź schody są obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego czy tez nie – pozostają obok istoty problemu, którego głębsza analiza po wszechstronnym rozważeniu przesłanek z art. 66 prawa budowlanego nie musi doprowadzić do wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie nadmienić należy, że stwierdzenie użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi powinien być udokumentowany ustaleniami kontroli i odniesiony do konkretnych nieprawidłowości. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)