II SA/Kr 293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2015 r. nr 20/IV/2015 w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 lutego 2015 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Nr 20/IV/2015 Rady Powiatu Nowotarskiego, w której domagał się uznania przedmiotowej uchwał za niekonstytucyjną ze względu na nierówne traktowanie podmiotów. Uzasadniają powyższe żądanie skarżący podawał, że w dniu 7 stycznia 2015 r. wysłał Jana Krzaka Przewodniczącego Rady Powiatu w Nowym Targu pismo z prośbą o zmianę uchwały Nr 344/XXXIX/2009 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. ze względu na jej niekonstytucyjność. Otrzymana odpowiedź z dnia 3 lutego 2015 r. jest zdaniem skarżącego kolejnym wybiegiem mającym na celu zignorowanie problemu z jakim wystąpił wobec Rady Powiatu Nowotarskiego. W przypadku spornych spraw zgłaszanych przez obywateli jedynym działaniem Jana Krzaka Przewodniczącego Rady Powiatu w Nowym Targu jest przeciąganie terminu do złożenia ewentualnej skargi i złożenie wniosku o jej odrzucenie z tego powodu. Działanie takie jest w skarżącego celowe, gdyż Jan Krzak Przewodniczący Rady Powiatu w Nowym Targu wie, że strona nie zna procedur prawnych, a często się w ich gąszczu gubi. Działanie takie jest również wysoce naganne, gdyż zabija w obywatelach wiarę w demokrację i "siłę" ustawy zasadniczej, jaką jest Konstytucja RP. Przykład tego stanu rzeczy stanowi załączone do skargi pismo Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 6 marca 2014 r., znak [...], stwierdzające niedochowanie procedury rozpatrzenia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa określonego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Efekt tych działań jest taki, że wątpliwości skarżącego co do zgodności uchwały Nr 344/XXXIX/2009 z Konstytucją RP do dnia dzisiejszego nie zostały rozpatrzone zarówno przez Radę Powiatu Nowotarskiego, jak i przez WSA w Krakowie. Skarżący wyjaśniał, że 19 września 2013 r. wysłał do Jana Krzaka Przewodniczącego Rady Powiatu w Nowym Targu pismo z prośbą o zmianę uchwały Nr 344/XXXIX/2009 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. ze względu na jej niekonstytucyjność. Do pisma dołączył opis zdarzenia, jakie spotkało skarżącego i jego małżonkę w trakcie pływania pontonem pojezierze Czorsztyńskim, mając nadzieję na rzetelne podejście do poruszanej sprawy nierównego traktowania podmiotów przez Radę Powiatu w Nowym Targu. Odpowiedź Przewodniczącego Rady Powiatu w Nowym Targu z dnia 22 października 2013 r. nie dość, że nie dotykała problemu od strony prawnej, to jeszcze skarżący zostałem obrażony poprzez posądzenie o konfabulowanie. Dnia 13 listopada 2013 r. skarżący wysłał kolejne pismo w tej sprawie i na odpowiedź czekał ponad dwa miesiące. Skarżący złożył następnie skargę do WSA w Krakowie, który skargę odrzucił, ze względu na przekroczenie terminu do jej złożenia. Do przekroczenia terminu doszło tylko i wyłącznie za sprawą celowej opieszałości Jana Krzaka Przewodniczącego Rady Powiatu w Nowym Targu. Skarżący wyjaśniał ponadto, że w międzyczasie zwróciłem się również z prośbą o wydanie zgody na używanie posiadanego przez niego silnika spalinowego i spotkał się z odmową. Zarzucał dalej, że Rada Powiatu Nowotarskiego, reprezentowana przez Jana Krzaka, dzieli obywateli według kategorii lepszy i gorszy, mogących swobodnie używać silników spalinowych i osoby, którym się tej możliwości zabrania. Skarżący wyrażał też nadzieję, że na Jana Krzaka nie miały wpływu układy towarzyskie z K. W., właścicielem statków pływających po akwenie czorsztyńskim, będącego Radnym Rady Powiatu Nowotarskiego poprzednich kadencji, gdy Przewodniczącym był również Jan Krzak, dla którego podmiotu uchwała tworzy monopol. Zdaniem skarżącego wprowadzenie zezwolenia na używanie silników spalinowych o mocy do 5 KM, nie spowoduje degradacji akwenu, a poprawi bezpieczeństwo pływających. Silniki elektryczne w przypadku nagłego załamania się pogody niestety tego bezpieczeństwa nie gwarantują, co skarżący wie z autopsji. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wskazywała, w dniu 19 lutego 2015 r. do Rady Powiatu Nowotarskiego wpłynęła skarga J. S.. Skarga dotyczy uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego nr 20/IV/2015 oraz jak wynika z treści uzasadnienia skargi, także uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX/2009. Skarga jest oczywiście bezzasadna i powinna zostać oddalona z następujących powodów. Organ administracji rozpatrując kolejno składane przez J. S. pisma kierował się obowiązującymi przepisami prawa. Argumentacja skargi nie sprowadza się do merytorycznych zarzutów co do treści uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 20/IV/2015, stanowi powielenie wcześniejszych argumentów i zarzutów skarżącego wobec treści Uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX/2009, zawiera również personalne zarzuty wobec osoby Przewodniczącego Rady Powiatu Nowotarskiego. Przedmiot skargi jest bezpośrednio związany z wcześniejszą korespondencją J. S.. I tak, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem J. S. zatytułowanym "Prośba" z dnia 19 września 2013 r. W uzasadnieniu pisma opisano zdarzenia, jakie według twierdzeń skarżącego miało miejsce na terenie zbiornik Czorsztyn - Niedzica, oraz wniesiono o zmianę zapisu uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn - Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Na przesłane pismo skarżący otrzymał odpowiedź pismem z dnia 22 października 2013 r. Kolejno skarżący skierował do Przewodniczącego Rady Powiatu kolejne pismo z dnia 13 listopada 2013 r. oraz pismo do Wojewody Małopolskiego. Wynikiem prowadzonej korespondencji było uznanie, że pismo z dnia 19 września 2013 r., zatytułowane jako "Prośba", stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Powiatu Nowotarskiego podczas sesji Rady podjęła uchwałę nr 297/XL/2014 z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego przez J. S., uznając złożone wezwanie za bezzasadne. Odpis uchwały został doręczony skarżącemu pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. W dniu 20 maja 2014 r wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Nowym Targu pismo J. S. zatytułowane "Skarga", skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie tym skarżący kwestionował zarówno uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009 oraz uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego nr 297/XL/2014 z dnia 27 marca 2014 r., jak i związaną z tymi uchwałami korespondencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 921/14, odrzucił skargę J. S.. Następnie w dniu 7 stycznia 2015 r. J. S. zwrócił się ponownie do Rady Powiatu Nowotarskiego z żądaniem anulowania bądź zmiany zapisów w zakresie użytkowania silników spalinowych określonego poprzez uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009r. Należy podkreślić, że jest to już drugie wezwanie wnoszącego skargę o zmianę uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzeczniczym brak jest podstaw prawnych do powtórnego złożenia przez J. S. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazuję w tym miejscu na treść postanowienia składu siedmiu sędziów NSA sygn. akt OSA 2/02 z 24 czerwca 20102 r., które to postanowienie przesądza o dopuszczalności ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wezwanie organu do usunięcia naruszenia, a następnie odmowa auto weryfikacji uchwały bądź milczenie organu, co nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 17 ustawy o NSA, stanowią podstawę do podejmowania przez podmiot wzywający organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, działań realizujących prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo to materializuje się z datą wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakres podmiotowy i przedmiotowy skargi nie powinien być szerszy, niż zakres wcześniej wnoszonego wezwania. W tej, podobnie jak w innych kategoriach spraw podlegających kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd na zasadzie przepisu art. 51 ustawy o NSA nie jest związany granicami skargi i kontrolując zaskarżoną uchwałę, z urzędu może badać ją pod względem zgodności z prawem w szerszym zakresie, niż wskazano w skardze i wcześniej w wezwaniu. Logiczną konsekwencją powyższego założenia jest przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza stosowanie ust. 1 tego artykułu, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, co oznacza, że w takim przypadku skarga do sądu jest także niedopuszczalna w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod kątem przestrzegania prawa ma charakter ograniczony, zaś jej zakres przedmiotowy wyznaczają postanowienia art. 3 - 5 p.p.s.a . Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wyliczone enumeratywnie kategorie aktów, czynności - względnie bezczynności organów administracji publicznej. Nadto, do sądów administracyjnych należy w myśl art. 4 p.p.s.a. rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają one też w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki przewidziane w tych przepisach. Jeżeli skarga dotyczy sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie u.s.g.). Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu gminy – a jednocześnie warunkiem uznania, że sąd administracyjny będzie właściwy do jej merytorycznego rozpoznania – jest, aby ta uchwała wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się trafnie, że aby można uznać iż uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej powinna wprost rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Dolnicki B., Augustyniak M., Cybulska R., Glumińska-Pawlic J., Jagoda J., Jochymczyk A., Martysz C., Matan A., Moll T., Wierzbica A., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. ABC, 2010, teza 2. do art. 101 oraz Bandarzewski K., Chmielnicki P. (red.), Dobosz P., Kisiel W., Kryczko P., Mączyński M., Płażek S., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 727). Do tego typu uchwał należy uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn - Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Uchwała ta nie jest jednaka przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W części wstępnej skargi J. S. wskazał wprost i jednoznacznie, że skarga dotyczy uchwały Nr 20/IV/2015 Rady Powiatu Nowotarskiego, domagając się jej uznania za niekonstytucyjną. Bez w pływu na powyższe pozostaje okoliczność, że w uzasadnieniu skargi opisano fakty związane z wcześniejszym nieskutecznych zaskarżeniem przez J. S. uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn - Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Nr 20/IV/2015 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2015 r. rozpatrzono pismo J. S. z daty 7 stycznia 2015 r., zatytułowane " Żądaniem", którego dotyczyło uchwały Nr 344/XXXIX//2009 z dnia 29 sierpnia 2009 r. W piśmie tym skarżący podawał, że kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, jej zapisy prowadzą do nierównego traktowania podmiotów albowiem jednym zezwalają na korzystanie z silników spalinowych, zaś innym podmiotom tego zabraniają. Skarżący żądał całkowitego anulowania takich zapisów uchwały, bądź jej zmiany w kwestii użytkowania silników spalinowych na akwenie czorsztyńskim. Przedmiotowe pismo stanowi zatem wezwanie o usunięcie naruszenie prawa, o którym mowa w art. Zaskarżona uchwała Nr 20/IV/2015 Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 29 stycznia 2015 r. nie posiada uprzednio wskazanych cech, które otwierających drogę do dokonanie sądowej kontroli jej legalności. Treścią uchwały jest udzielenie odpowiedzi podmiotowi wzywającemu do usunięcia naruszania prawa inną uchwałą. Zaskarżona uchwała stanowi swoistą czynność procesową, która w żaden sposób nie reguluje materialnoprawnej sytuacji adresata. Wpływa ona wyłącznie na sferę jego uprawnień procesowych, ma bowiem istotne znaczenie dla zachowania trybu i terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Uznać zatem należy, że uchwała, podjęta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest wydawana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie może zatem zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. albo innego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II OSK 1592/08, Lex Omega nr 511473). Objęcie skargą odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoduje odrzucenie tego pisma procesowego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 1051/12, Lex Omega nr 1225698). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.