II SA/Kr 298/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. i B. M. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku willa [...]" (d."S. ") położonego przy ul. [...] na [...] w Z. (dz.ew. nr: [...] obr. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. M. i B. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. M. M. i B. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku [...]" (d. "[...]") położonego przy ul: [...] w Z. (dz.ew. nr: [...] obr. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, wskazując przy tym z ostrożności procesowej, że przedmiotem skargi czynią ewentualnie zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r., w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku Willa "[...] (d. [...]") przy ul. [...] na [...] w Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 9; ewentualnie z ostrożności procesowej zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku Willa [...]. [...]") przy ul. [...] [...] w Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 10. Skarżący zaznaczyli jednak, że ich intencją nie jest zaskarżenie wszystkich wymienionych czynności, bowiem ich zdaniem miała miejsce tylko jedna czynność organu, która wywołała skutek w postaci włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej budynku, zaś problem sprowadza się właśnie do ustalenia, które ze zdarzeń stanowiło opisywaną czynność. Jednocześnie z uwagi pewne wątpliwości i kontrowersje strona skarżąca nie jest w stanie precyzyjnie określić tylko jednej czynności/zarządzenia organu będącej przedmiotem zaskarżenia, gdyż ustalenie tej okoliczności zależeć będzie zarówno od przyjętego przez Sąd orzekający w sprawie poglądu, jak również od oceny prawnej podjętych w sprawie czynności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami wskazanej nieruchomości. Pismem z dnia 22.11.2023 r. znak: BMKZ.410.47.2023 Miejski Konserwator Zabytków Miasta Zakopane (dalej jako: MKZ) poinformował pełnomocnika skarżących, że nieruchomość stanowiąca ich własność została ujęta w GEZ w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. Pismem z dnia 06.12.2023 r. złożonym na dziennik podawczy UM Zakopane w dniu 07.12.2013 r. pełnomocnik skarżących wezwał Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z zasobów GEZ kart adresowych opracowanych dla spornej nieruchomości. W piśmie z dnia 27.12.2023 r. doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 11.01.2024 r. Burmistrz Miasta Zakopane odmówił wyłączenia karty adresowej nieruchomości z GEZ. W zasobach GEZ prowadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane znajdują się trzy karty adresowe opracowane dla spornej nieruchomości. Dwie pierwsze pochodzą z daty 26.11.2007 r. i są autorstwa T. M. L.. Trzecia karta pochodzi z daty 28.11.2018 r. I została opracowana przez K. I.. Z treści opracowanych kart adresowych, jak również z treści zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopane nie wynika jednoznacznie jaka była dokładna podstawa prawna skarżonej czynności. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności sprawy, a w szczególności fakt, że przedmiotowy budynek nie został dotychczas ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej jako: WEZ), uznać należy, iż materialną podstawę skarżonej czynności stanowiły przepisy art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 Ustawy, zgodnie z którymi: wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy; (...) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Abstrahując w tym miejscu od podstawy prawnej skarżonej czynności, uznać należy, że z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż w stanie faktycznym doszło do włączenia karty adresowej budynku Willa [...]" (d. [...]") przy ul. [...] na [...] w Zakopanem do GEZ. Tym samym w ocenie strony skarżącej, ale również w oparciu o ugruntowane już stanowisko doktryny i orzecznictwa, na podstawie zaskarżonej czynności doszło do uznania nieruchomości skarżących za zabytkową, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przysługującego im prawa własności. Objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza bowiem władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż de lege fata wpis do GEZ, mimo że nie został przez ustawodawcę wymieniony w art. 7 Ustawy wprost jako jedna z form ochrony zabytków, to jednak w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż stanowi on quasi formę ochrony skutkującą nałożeniem na właściciela lub posiadacza zabytku określonych obowiązków i ograniczeń. Poza powstaniem licznych obowiązków o charakterze informacyjnym, zasadniczym skutkiem ujęcia zabytku w GEZ z uwagi na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane jest obowiązek każdorazowego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. W ocenie skarżących są to działania wkraczające władczo w sferę prawa własności, a co za tym idzie ingerujące w Interes prawny właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową. Wobec powyższego oczywistym jest, że niezgodne z prawem włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ narusza interesy skarżących, co skutkować powinno zaktualizowaniem się po ich stronie czynnej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu. Skarżący zwrócili uwagę na pozostałe akty organu gminy, tj.: A. 26.11.2007 r. - data opracowania dwóch pierwszych kart adresowych budynku Willa [...]" (d. "[...]") przy ul. [...] na [...] w Z. autorstwa Pani T. M. L.; B. 14.02.2011 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane - jest to pierwsze podjęte przez organ zarządzenie konstytuujące GEZ na terenie Miasta Zakopane. Wykaz zabytków włączonych do GEZ stanowił załącznik, w którym poz pozycją nr: 9 wymieniono budynek Willa [...]" przy ul. [...] [...] C. 8.01.2014 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 - § 1 Zarządzenia stanowił, że przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane. W § 2 wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. W § 4 wskazano, że traci moc poprzednie Zarządzenie nr 23/2011 z 14.02.2011 r.. Ponadto w załączniku pod pozycją nr: 11 wymieniono po raz kolejny budynek przy [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia; D. 9.02.2017 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 26/2017 w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe - § 2 stanowił, że zaktualizowany wykaz zabytków nieruchomych stanowi załącznik nr. 1 do zarządzenia. W § 5 wskazano, że traci moc Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 z dnia 8.01.2014 r.. W załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 11 ponownie wymieniono budynek przy ul. [...] [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia. E. 11.07.2018 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 w sprawie; aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 pkt. 1 zarządzenia wyraźnie wskazano, że GEZ Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji GEZ, zastępuje się zaktualizowaną GEZ. W § 4 wskazano, iż traci moc Zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków. W załączniku pod pozycją nr: 10 wymieniono budynek przy ul. [...], Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia. F. 28.11.2018 r. - do GEZ zostaje włączona kolejna karta adresowa budynku Willa "[...] (d. [...]") przy ul. [...] [...] 3 autorstwa Pani K. I.; G. 29.01.2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane uzupełnia się o pięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Jednocześnie brak wyraźnego zapisu, aby poprzednie zarządzenie utraciło moc. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi pięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa [...]" (d. [...]") przy [...] H. 20.08,2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 166/2020 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - w § 1 wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane, przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, zmienioną Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 z dnia 29.01.2020 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane uzupełnia się o dziesięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Ponadto, co istotne, brak wyraźnej regulacji wskazującej na utratę mocy poprzedniego zarządzenia. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi dziesięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa "[...]" (d. "[...]") przy ul. [...] I. 07.06.2021 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - § 1 stanowił, że przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Zakopane (pkt.1) i prowadzi się ją w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia (pkt.2). W § 4 wyraźnie wskazano, iż tracą moc Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. nr: 163/2018, z dnia 29.01.2020 r. nr: 21/2020 oraz z dnia 20.08.2020 r. nr 166/2020 w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. W załączniku pod pozycją nr: 10 wymieniono budynek przy ul. [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie obiektów wymienionych w załączniku do Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. J. 26.01.2022 r. - Zarządzenie nr 0050.16.2022 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejne dwa obiekty. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. K. 19.01.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.9.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. L. 26,01.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.18.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. M. 13.02.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.30.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzedni akt tracił moc. N. 22.11.2023 r. - pismo MKZ znak BMKZ.410.47.2023 informujące, iż budynek przy [...] został ujęty w GEZ w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. O. 06.12.2023 r. - wezwanie Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa; Skarżący ocenili sposób postępowania Burmistrza Miasta Zakopane jako chaotyczny (wielość podjętych aktów niespójnych ze sobą, w których gubią się organy konserwatorskie) i nietransparentny (brak informowania właścicieli). Następnie skarżący wskazali na brak jednolitego orzecznictwa w przedmiocie kwalifikacji prawnej czynności polegających na włączeniu kart adresowych do ewidencji zabytków na szczeblu gminnym. W tym przedmiocie zarysowały się dotychczas dwa odmienne stanowiska, obszernie przedstawione w uzasadnieniu postanowienia NSA z 8.06.2022r. sygn. akt: II OZ 335/22 (CBOSA). Zgodnie z pierwszym z nich, zaprezentowanym m.in. w postanowieniu NSA z 14.09.2012 r., sygn. II OSK 1950/12, LEX nr 1413428: "wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 5.11.2014 r., II OSK 2329/14, LEX nr 1532719, w którym Sąd ten podkreślił, iż: "założenie niniejszej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. (...) założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Zarządzenia są, obok decyzji administracyjnych, prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie formy zarządzenia, jako właściwej dla utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Niejako na marginesie należy zauważyć, że forma zarządzenia przede wszystkim pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy i kiedy organ wykonawczy gminy wywijał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku. Tym samym eliminuje się wątpliwości czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków. Podsumowując zatem tę część rozważań, uznać należy, że zdaniem autorów zaprezentowanego poglądu w sprawach podobnych do rozpoznawane] przedmiot zaskarżenia stanowi odpowiednie zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) w przedmiocie przyjęcia/utworzenia gminnej ewidencji zabytków, nie zaś czynność polegająca na opracowaniu karty adresowej zabytku a następnie jej dołączeniu do istniejącego zbioru ewidencyjnego. Z kolei przedstawiciele drugiego poglądu stoją na stanowisku, iż włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 i 3 Ustawy w zw. z § 18 ust. 1 Rozporządzenia jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (tak m.in. w: Postanowienie NSA z 18.05.2021 r., II OZ 218/21, LEX nr 3175377, Postanowienie NSA z 8.06.2022r. sygn. akt: II OZ 335/22 (CBOSA)). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku dnia 20 września 2021 r., sygn akt: VII S/\/Wa 1766/19, w którym to Sąd ten zauważył, iż: "włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O takiej kwalifikacji świadczy to, że czynność ta ma charakter zewnętrzny, podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną i działanie to jest jednostronne, będące elementem władczych działań administracji publicznej. Choć w niniejszej sprawie zostało wydane przez Prezydenta zarządzenie z dnia (...) maja 2019 r., to w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia. Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OS/C 753/20). Aktualne orzecznictwo zdaje się skłaniać ku drugiemu z nich traktując omawianą czynność jako tzw. czynność materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (tak m.in. w wyrokach NSA z dnia 18.10.2023 r. sygn. II OSK 1765/17, II OSK 2781/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18). Pogląd ten został również podzielony przez tut. Sąd w podobnej sprawie dotyczącej skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie przyjęcia GEZ o sygn. akt: II SA/Kr 49/23. Istotnym jest, że o ile rozstrzygnięcie przedstawionej wątpliwości pozostaje w wyłącznej kognicji Sądu orzekającego w sprawie, o tyle zwrócić należy uwagę na fakt, iż okoliczność ta ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia strony skarżącej, W zależności bowiem od tego, który z zaprezentowanych poglądów uznamy za właściwy, różnić będzie się przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, ale również warunki formalne do wniesienia skargi. W tym miejscu wypada zauważyć, iż pomiędzy 2007 a 2021 rokiem Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń oraz podjął liczne inne czynności, które ostatecznie doprowadziły do aktualnej sytuacji, w której to budynek stanowiący własność skarżących figuruje w GEZ, co w konsekwencji istotnie narusza przysługujące im prawo własności. Tym samym na gruncie rozpoznawanej sprawy analiza stanu faktycznego pozwala na wyodrębnienie co najmniej kilku istotnych zdarzeń prawnych, które potencjalnie mogą stanowić substrat zaskarżenia. Jako pierwsze zdarzenie wypada wskazać opracowanie karty adresowej budynku w dniu 26.11.2007 r. autorstwa T. M. L.. Warto zwrócić uwagę, że w zasobach GEZ znajdują się dwie karty z tej samej daty, jednakże na jednej z nich znajduje się zdjęcie wykonane w 2008 r. co może wskazywać, iż tak naprawdę karta ta powstała po 2007 roku, zapewne w ramach aktualizacji pierwotnej karty. Zauważyć ponadto należy, że w tym czasie na terenie Gminy Zakopane nie funkcjonowała w sposób sformalizowany instytucja GEZ. Następnie warto zwrócić uwagę na Zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14.02.2011 w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. Jest to pierwsze zarządzenie wprowadzające na obszarze Gminy Miasto Zakopane instytucję GEZ. Jednocześnie w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 9 po raz pierwszy wymieniono sporny budynek Willa "[...]" przy [...] Przechodząc dalej, wypada zwrócić szczególną uwagę na treść następujących zarządzeń Burmistrza Miasta Zakopane, a to: - nr 7/2014 z dnia 8.01.2014 r.. - nr 26/2017 z dnia 9.02.2017 r.. - nr 163/2018 z dnia 11.07.2018 r., - nr 21/2020 z dnia 29.01.2020 r., - nr 125/2021 z dnia 07.06.2021 r. Wymienione zarządzenia mają dwie wspólne cechy - po pierwsze załączniki do każdego z zarządzeń wymieniają praktycznie wszystkie te same ponad 1300 obiektów, w tym nieruchomość należącą do skarżących. Drugą i jak się wydaje ważniejszą cechą wspólną jest to, że w każdym z wymienionych zarządzeń organ wyraźnie wskazał, że poprzednie zarządzenie lub zarządzenia tracą moc. Okoliczność ta ma dość istotne znaczenie, bowiem sugeruje, że organ wydając kolejne zarządzenia świadomie każdorazowo nie aktualizował dotychczas funkcjonującej ewidencji lecz tworzył nową, a zatem że organ każdorazowo dokonywał nowej, odrębnej czynności skutkującej włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ, przy czym ostatnim prawnie relewantnym zdarzeniem było wydanie zarządzenia w 2021 roku. Zatem, przyjmując takie rozumienie analizowanych zdarzeń faktycznych sprawy, uznać należałoby, że każde z wymienionych zarządzeń hipotetycznie mogłoby stanowić samodzielny przedmiot zaskarżenia, przy czym aktualną i ciągle obowiązującą w dacie wniesienia skargi (a zatem wywołującą skutki prawne) podstawą włączenia karty adresowej spornej nieruchomości do GEZ byłaby czynność organu z dnia 07.06.2021 r. podjęta w drodze Zarządzenia nr: 125/2021 r. Burmistrza Miasta Zakopane. Za taką interpretacją przemawia ponadto fakt, że w tekstach wszystkich pozostałych zarządzeń organ zaniechał wprowadzenia analogicznej regulacji, która wyraźnie derogowałaby uprzednio wydane akty prawne. Wręcz przeciwnie, organ wyraźnie wskazywał, że jedynie uzupełnia dotychczasowy zasób ewidencyjny o kolejne nowo wyznaczone zabytki. Również w załącznikach do tych zarządzeń organ wymieniał każdorazowo tylko te zabytki, o które uzupełniał funkcjonującą już ewidencję. Wszystkie wymienione okoliczności mogą świadczyć o tym, że organ świadomie i konsekwentnie w niektórych przypadkach uchylał uprzednio obowiązujące GEZ i następnie tworzył nowe ewidencje, zaś w pozostałych przypadkach celowo utrzymywał je w mocy, uzupełniając jedynie te zasoby o nowe, pojedyncze obiekty. W konsekwencji - zakładając, iż aktem, który wywołał skutek prawny było zarządzenie - jako przedmiot zaskarżenia należałoby wskazać Zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. lub ewentualnie Zarządzenie z dnia 07.06.2021 r. o nr: 125/2021 r. Gdyby jednak przyjąć pogląd odmienny, zgodnie z którym w całym analizowanym stanie faktycznym pierwszą i zarazem jedyną czynnością skutkującą włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ była czynność materialno-techniczna organu z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu do GEZ opracowanej uprzednio karty adresowej z 2007 r. i podjęta w wykonaniu zarządzenia nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r., to należałoby uznać, iż to właśnie ta czynność powinna stanowić przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Do podobnego przekonania doszedł tut. Sąd w przywołanej już uprzednio sprawie sygn. akt: II SA/Kr 49/23. Mianowicie w wyroku z dnia 23.06.2023 r. WSA w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane w zakresie włączenia zabytku nieruchomego willi [...]" ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznanej przez Sąd sprawie stan faktyczny przedstawić się bardzo podobnie, a mianowicie w stanie faktycznym doszło najpierw do opracowania w 2009 r. karty ewidencyjnej, a dopiero 5 lat później do wydania przez organ zarządzenia w sprawie aktualizacji GEZ wraz z załącznikiem, w którym to po raz pierwszy wymieniono budynek przy ul. [...]. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi sytuacja wyglądała tożsamo - tzn. organ najpierw opracował kartę adresową w 2007 r., zaś jej włączenie do GEZ po raz pierwszy nastąpiło dopiero 7 lat później w drodze zarządzenia z 14 lutego 2011 r.. Reasumując, przyjęcie pierwszego z zaprezentowanych poglądów prowadziłoby do wniosku, iż zdarzeniem wywołującym skutki prawne było zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. lub ewentualnie zarządzenie z dnia 07.06.2021 r. (przy założeniu, że wszystkie wcześniejsze zarządzenia utraciły moc, a w konsekwencji aktualna karta adresowa została włączona na podstawie zarządzenia z 07.06.2021 r.) i to właśnie jedno z zarządzeń podlega zaskarżeniu jako akt, o którym mowa w art 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a.. Gdyby jednak przyjąć pogląd przeciwny, uznać należałoby, iż włączenie karty adresowej zabytku do GEZ nastąpiło w dniu 14.02.2011 r. w wyniku podjętej przez Organ czynności materialnotechnicznej polegającej na fizycznym włączeniu karty adresowej z dnia 26.11.2007 r. do zasobu GEZ, której to potwierdzeniem było wydane przez Organ Zarządzenie nr 23/2011 i to właśnie ta czynność podlega zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. Dlatego też opierając się na drugim z wymienionych poglądów, który podziela strona skarżąca i który jednocześnie zdaje się przeważać w orzecznictwie tut. Sądu i NSA, uznać należałoby, że czynnością, która wywołała skutek prawny w postaci uznania nieruchomości za zabytek i podlegającą zaskarżeniu na podstawie art 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. jest czynność materialno-techniczna włączenia karty adresowej zabytku do GEZ z dnia 14 lutego 2011 r., podjęta na podstawie art. 22 ust 5 pkt. 3 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zwrócił uwagę, że niezależnie od tego, czy skarżący zaskarżyli włączenie karty adresowej budynku, którego jest właścicielem do Gminnej Ewidencji Zabytków, czyli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy Zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia GEZ, czy Zarządzenie nr 125/2021 w sprawie jej aktualizacji, czyli akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie spełnili warunków albo nie zachował terminu do złożenie skargi. Jak wynika z odpisu z Kw [...] podstawą wpisu prawa własności skarżących była umowa sprzedaży z dnia 27 lutego 2020r. A więc prawdopodobnie co najmniej od tej daty powzięli wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1.06.2017r./ właściwej dla czynności z 2011r./, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 ;i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem, jeżeli uznamy skargę za skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia własności w dniu 27 lutego 2020r. A jeśli skarżący skarżyli akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to przekroczyli 30 - dniowy termin na wniesienie skargi. Początkiem terminu był bowiem co najmniej również w tym przypadku, dzień zakupu przez nich nieruchomości. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 7.12.2023r. A skarga została złożona w dniu 17 stycznia 2024r. Zatem skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. W piśmie z dnia 28 marca 2024r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę na okoliczność zachowania przez skarżących terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podkreślono, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono 7 grudnia 2023r. , odpowiedź organu odebrano 11 stycznia 2024r. – skarga zaś została złożona na dziennik podawczy organu 17 stycznia 2024r. Skarżący dowiedzieli się o skarżonej czynności dopiero 24 listopada 2023r. bo ich pełnomocnik odebrał wówczas pismo, iż sporny budynek został włączony do GEZ, tym samym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożono w wymaganym 14 dniowym terminie, jak wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący są właścicielami nieruchomości będącej przedmiotem sporu, zatem - zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. - mają interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W skardze określono jej przedmiot w sposób alternatywny podkreślając, że w orzecznictwie prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy: według jednego z nich w omawianym przypadku przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) polegająca na wpisaniu zabytku czy też włączeniu jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, natomiast według drugiego przedmiotem skargi jest w takim przypadku zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący zauważa, że "aktualne orzecznictwo zdaje się skłaniać" ku przyjęciu, że przedmiotem skargi jest czynność materialno - techniczna. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. W załączniku nr 1 do zarządzenia nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. "Gminna ewidencja Zabytków miasta Zakopanego" pod nr 9 wpisana jest willa "[...] będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że określona w sentencji postanowienia czynność miała miejsce w dniu 14 lutego 2011 r. i to właśnie na tej podstawie budynek należący do skarżących uzyskał status zabytku. Jak bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową willi [...]" przy [...] w Zakopanem, która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje. Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z odpisu z Kw [...] podstawą wpisu prawa własności skarżących była umowa sprzedaży z dnia 27 lutego 2020r. A więc co najmniej od tej daty skarżący powzięli wiadomość o zabytkowym charakterze budynku, bo trudno uznać, aby nabywając nieruchomość nie zdawali sobie sprawy z zabytkowego jego charakteru. Oznacza to, że już w dacie nabywania nieruchomości skarżący wiedzieli, że nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący zatem przed nabyciem własności nie mogli wnieść skutecznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa – należy uznać, że pierwszym dniem, w którym czynność ta mogła zostać dokonana był dzień nabycia własności przedmiotowej nieruchomości tj. 27 lutego 2020 r. Od tego dnia należy w niniejszej sprawie liczyć termin 14 dni, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone w dniu 7 grudnia 2023r., a więc ponad trzy i pół roku później. Jest to tak znaczny okres, że nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a. in fine). Oceny tej nie zmieniają również wskazywane przez skarżących rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ. O udzielenie odpowiedzi w tym przedmiocie skarżący zwrócili się dopiero pismem z 6 listopada 2023r., (którego wprawdzie brak w aktach sprawy, niemniej jednak obie strony przyznały, że takie pismo zostało złożone), na które uzyskali skarżący odpowiedź pismem z 22 listopada 2023 r. (k. 27 akt sądowych). Zatem od momentu nabycia nieruchomości w lutym 2020 r. – kiedy to skarżący mieli już wiedzę o tym, że budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków - do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej choćby do wyjaśnienia podstawy prawnej ujęcia budynku w GEZ minęły trzy i pół roku, co przekracza czternastodniowy okres wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. tak znacznie, że nie jest możliwe uznanie tego przekroczenia za niezawinione, niezależnie od rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi w pkt II postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżących wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.