II SA/Kr 3/20

Kraków, dnia 7 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze k. 5 a.s. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku. Nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt l FSK 983/08, postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008r., l OZ 210/08). Na aprobatę zasługuje także teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11 (Lex Omega nr 948885), iż "W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Strona skarżąca powinna wskazać we wniosku konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Skarżący tego nie uczynił. Ponadto wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być uwzględniony także z poniższych względów. Wstrzymanie wykonania aktu może bowiem dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Orzeczenia organów administracji o warunkach zabudowy nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie posiadają ze swej istoty przymiotu wykonalności. Jednakże Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ 1376/14), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a więc zanim inwestor rozpocznie realizację przedsięwzięcia musi jeszcze uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., bowiem nie przesądza ani o lokalizacji inwestycji, ani nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ta ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego i stwarza dopiero inwestorowi możliwość wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie daje inwestorowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, nie narusza prawa własności, nie może więc na tym etapie procesu inwestycyjnego doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków(por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r , II OZ 606/08). Wreszcie to inwestor, decydując się na prowadzenie budowy na podstawie zaskarżonych do Sądu Administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem na skutek kontroli tego Sądu. To wszystko sprawia, że nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu art. 61 § 3 P.p.s.a., jak tego domaga się skarżący. Ponadto należy wskazać, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.