II SA/Kr 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Starosta decyzją z dnia 9 września 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 22 sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku dla J. J., inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – tartaku (kat. obiektu XVII) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...], gmina [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 kwietnia 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z 24 marca 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 30 marca 2011 r., i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 30 marca 2011 r. Decyzją z 30 marca 2011 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania na żądanie B. Z., Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] znak: [...] z dnia 22 sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego - tartaku wraz z infrastrukturą na działkach nr ewid. [...], [...] obr. B., gmina [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1312/13 oddalona została skarga J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2013 r. Na skutek wyeliminowania decyzji Starosty z 30 marca 2011 r., poprzez stwierdzenie jej nieważności, organ I instancji został zobowiązany, po raz kolejny, do rozpatrzenia sprawy wznowionego na wniosek (żądanie) B. Z. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty nr [...] z 22 sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę wymienionej inwestycji (wznowienie postępowania nastąpiło postanowieniem Starosty z 2 sierpnia 2006 r.). W powołanej na wstępie decyzji Starosta wskazał, że w dniu 30 czerwca 2014 r. została przeprowadzona analiza obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, mająca na celu zweryfikowanie, czy w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2005 r. prawidłowo uznano, że działka stanowiąca własność B. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Z uwagi na to, za punkt wyjścia przeprowadzanej analizy uznano przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania zakończonego wzruszaną decyzją administracyjną. Stosownie do zapisów art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Z uwagi na to, że brak jest określonego w przepisach katalogu aktów prawnych, do których należy się odnosić wyznaczając obszar oddziaływania inwestycji, posłużono się zestawieniem przepisów opracowanym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. Analizę przeprowadzono w stosunku do działek objętych inwestycją, jak też w odniesieniu do działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji oraz położonych w pewnym oddaleniu. Z przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu wynika, że do obszaru tego zaliczają się działki ewid. nr: [...], [...], [...]. Działka ewid. nr [...] nie została zaliczona do obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. W związku z tym, że przeprowadzona analiza wykazała, że działki B. Z. nie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu, pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. wezwano wnioskodawcę do wskazania przepisu szczególnego, z którego wynika ograniczenie możliwości zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości B., w związku z realizacją inwestycji zatwierdzonej w decyzji z dnia 22 sierpnia 2005 r. W piśmie z dnia 9 lipca 2014r. B. Z. powołał się na art. 144 K.c., art. 5 ust. 1 Prawa budowlane go oraz § 323 i § 326 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że wskazane przepisy nie stanowią źródła wprowadzenia ograniczeń możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przeprowadzona zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1312/13 analiza obszaru oddziaływania obiektu wykazała, ze B. Z. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to przesłanki określone w art. 146 § 1 K.p.a. nie znajdują zastosowania. Od tej decyzji odwołanie wniósł B. Z. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że decyzja nie uwzględnia ustaleń, które legły u podstaw decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wiążących wskazań zawartych w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewoda decyzją z dnia 29 października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że samodzielną przyczyną uzasadniającą uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest stwierdzone naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyłączenie pracownika, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., służy ochronie zasady bezstronności. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz stanowiskiem doktryny naruszenie tej zasady ma miejsce w sytuacji udziału tego samego pracownika w wydawaniu orzeczenia zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i postępowaniu wznowieniowym. Używając w art. 24 § 1 K.p.a., kategorycznego zwrotu "podlega wyłączeniu" ustawodawca zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany w punkcie 5 tego przepisu, związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym — na całe postępowanie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że zarówno decyzja Starosty z 22 sierpnia 2005 r. udzielająca pozwolenia na budowę, jak i decyzja Starosty z 9 września 2014 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 22 sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydane zostały przez tę samą osobę – inż. S. D. (vide; karta nr 107 - plik akt 1-114 i karta nr 35 - plik akt 1-284). Dodać również trzeba, iż w wystąpieniu Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 22 sierpnia 2014 r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego wskazano, że należy pamiętać, że instytucja wyłączenia pracownika pozwala zapewnić bezstronne prowadzenie postępowania administracyjnego oraz śluzy pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz realizacji zasady prawdy obiektywnej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., które odnosi się do "zaskarżonej decyzji". Natomiast decyzję, która jest przedmiotem wznowienia postępowania, przepisy K.p.a. również określają mianem "zaskarżonej decyzji" (zob. art. 151 § 2 K.p.a.) Tym samym wyłączenie pracownika rozpatrującego sprawę w ramach wznowienia postępowania znajduje swoje uzasadnienie przy stosowaniu wykładni językowej oraz przy uwzględnieniu wymienionych zasad. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, wyczerpuje hipotezę art. 24 ust. 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego, bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 878/07, organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania, i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył zasadę bezstronności w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. J., domagając się jej uchylenia. Podniósł, że załatwienie niniejszej sprawy po wznowieniu postępowania zostało powierzone zupełnie innemu pracownikowi organu, a inż. S. D. ograniczył się jedynie do złożenia podpisu pod decyzją Starosty z dnia 9 września 2014 r. W tym stanie rzeczy nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 29 października 2014 r. uchylająca w całości decyzję Starosty z dnia 9 września 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę podjęcia powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez tą samą osobę. Ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak i nadzwyczajne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze wskazana reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt. II GSK 831/10 przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 "jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. (...). W niniejszej sprawie analiza akt prowadzi do stwierdzenia, że decyzja Starosty z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku usługowego – tartaku wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. B., gmina [...] została wydana przez inż. S. D. działającego z upoważnienia Starosty. Przez tego samego pracownika wydana została również decyzja Starosty z dnia 9 września 2014 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 sierpnia 2005 r. Wobec powyższego, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (Starostę ), lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Starosty naczelnika wydziału. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Starosty istotnie naruszała przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Słusznie zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z dnia 9 września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., dostatecznie uzasadnił także podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Starostę postępowania uzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W szczególności należy podkreślić, że uchybienia dotyczyły kwestii zasadniczych, takich jak prawidłowe rozpoznanie kwestii wyłączenia pracownika organu. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.