II SA/Kr 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K. postanawia odrzucić skargę. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K. wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zarówno ogólna regulacja art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, jak i regulacja szczególna art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąca, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przewidują wymóg przed wniesieniem skargi do Sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zrealizowanie ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy analizować i oceniać w każdym indywidualnym przypadku uwzględniając przy tym charakter uchwały (bądź zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza w ocenie skarżącego jego interes prawny lub uprawnienie. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. W Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia [...] opublikowano uchwałę nr Rady Miasta z dnia [...], nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podkreśla się, że jeżeli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002 r., IV SA 3595/01, Lex nr 82642). Również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że dopiero od wejścia w życie aktów prawa miejscowego mogą one naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienia, dlatego nie sposób przyjąć, aby uchwała, która jeszcze nie weszła w życie mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek (postanowienia WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 1205/05, niepubl., postanowienie WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 106/08, niepubl.). Strona skarżąca nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa ani po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, ani po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K. W sytuacji, w której akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru K. został opublikowany w dzienniku urzędowym z dnia [...], a zatem wszedł w życie z dniem [...] marca 2008 r., a pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia złożono w dniu 30 grudnia 2007 r., stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest przedwczesne. W tej sytuacji należało uznać, iż strona skarżąca - pomimo wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże uczynionego przed ogłoszeniem aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym -nie wyczerpała trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie wyczerpane zostały przez stronę skarżącą środki zaskarżenia, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, zaistniała podstawa do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy. Skarga niniejsza została również złożona z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale pismem z dnia 27 grudnia 2007 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 31 grudnia 2007 r. Zaznaczyć należy, że urząd gminy rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na złożone wezwanie. Z powyższego wynika, że termin do złożenia przedmiotowej skargi upłynął z dniem 29 lutego 2008 r., a skargę datowaną na dzień 12 marca 2008 r. wniesiono w dniu 17 marca 2008 r. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.