II SA/Kr 334/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 r. znak SKO.ZP/415/114/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. M. kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 r. znak SKO.ZP/415/114/2024 orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia 29 grudnia 2023 r. znak GM.6123.5.Mi.150.2023 odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], posiadającej klaso- użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków - w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 7 listopada 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] posiadającej klaso-użytek S-R IVa o powierzchni 0,3036 ha. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] położona była w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka nr [...] położona jest w obszarze "RS" – obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym, w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa, na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Starosta Myślenicki zaznaczył, że przedmiotowa działka nigdy nie była zaliczona do terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, zawsze stanowiła teren rolny i leży w zwartym kompleksie rolnym oraz podkreślił, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i do pozostałych gruntów o niższej przydatności produkcyjnej. Organ I instancji nadmienił, że na wskazanym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych. W tej sytuacji, organ I instancji postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestycja stoi w sprzeczności z celami i warunkami określonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (test jedn. Dz.U. z 2024r., poz. 1130) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. 5 ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje Inwestorowi. Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 528/18, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu kontrola organu odwoławczego w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji. W przedmiotowej sprawie stanowisko Starosty Myślenickiego niewątpliwe zostało wyrażone w prawidłowej formie i stwierdza, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez Panią K. M., nie może ponownie uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], jedn. ewid. R. stanowi grunt klasy S-RIVa o powierzchni 0,3036 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ponadto Starosta Myślenicki zaznaczył, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie jest dopuszczenie nowej zabudowy zagrodowej, wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych, a nie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy podzielić to stanowisko. Kolegium równocześnie zaznacza, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że znaczna część działki mającej być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, iż nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów. Organ wskazuje, że powyższe nie stoi jednak w sprzeczności z uznaniem, że ten zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się przedmiotowa działka, z uwagi na ich klasę jest najkorzystniejszy dla rolnictwa w obszarze gminy [...]. Przeznaczenie przedmiotowej działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie oraz w aktualnym Studium świadczy o ty, iż Gminie [...]. zależy na rolniczym wykorzystaniu gruntów sklasyfikowanych jako użytki rolne. Z tą decyzja nie zgodziła się Pani K. M. i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP polegającej na powoływaniu się na dokument nie będący obowiązującym prawem - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz na dokument już nie obowiązujący- Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], a także na uchylony dnia 24 września 2023 roku przepis art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych ustaw. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na niewyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem prywatnym, b) przepisu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] leżała w obszarze "R"- tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych a obecnie leży w obszarze: RS"- obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, mimo, iż w ewidencji gruntów działka ta ma oznaczenie S-RIVa nie będącego gruntem szczególnie chronionym. c) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jej niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo, iż w przedmiotowej sprawie działka ewidencyjna nr [...], zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej. 3. przepisów postępowania, a to: a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niezbadanie sposobu użytkowania przez poprzedniego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Myślenicach Zamiejscowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...], z której to nieruchomości została wyodrębniona działka ewidencyjna nr [...], b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę charakteru oraz sposobu użytkowania działek sąsiednich, a także faktu, iż działka ewidencyjna nr [...] przylega do drogi powiatowej nr [...] na odcinku oznakowanym jako obszar zabudowany, a tym samym nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu dokonanego podziału działki ewidencyjnej, z której powstała działka nr [...], a tym samym wielkości powierzchni nowopowstałych działek, która to wielkość nie pozwala w sposób uzasadniony twierdzić, iż będą one w sposób racjonalny wykorzystywane na cele rolnicze, a raczej na cele budowlane, zwłaszcza, gdy jedna z wydzielonych działek nr [...] jest drogą dojazdową do tych powstałych z podziału nieruchomości. d) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość jest nie tylko wykorzystywana na cele rolnicze, ale jest wykorzystywana intensywnie, nie jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej i leży na obszarze rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa, a tym samym wydanie zaskarżonych postanowień, e) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę istniejącej na omawianym obszarze gminy [...] praktyki pozytywnego rozstrzygania wniosków o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektów decyzji o warunkach zabudowy na gruntach nie będących szczególnie chronionymi, f) 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w zaskarżonym postanowieniu w jaki sposób zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] wpłynęłaby negatywnie na pozostałe grunty orne w okolicy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uznanie, iż działka ewidencyjna nr [...] jest położona na obszarze "R" czyli na terenie użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych bez określenia klasy tych użytków, bądź leży na obszarze "RS" czyli na obszarach rolnych najkorzystniejszych dla rolnictwa jest nieprawdą i stanowi nadużycie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przypisanie działce nr [...] przymiotu obszaru najkorzystniejszego dla rolnictwa w sposób oczywisty uzasadnia odmowę pozytywnego uzgodnienia, gdyż jak to widnieje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Starosty Myślenickiego, przywoływany w tym kontekście przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem to klasyfikacja zawarta w ewidencji gruntów ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - tak np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 roku sygn. akt: IV SA/Wa 134/17, LEX nr 2400856. W kontekście wymogów stawianym decyzjom o warunkach zabudowy i kwestii uwzględnienia ochrony gruntów rolnych należy ustalić, w jaki sposób określona nieruchomość jest aktualnie zagospodarowana i w jaki sposób są zagospodarowanie nieruchomości sąsiednie. Co więcej, nie każda zabudowa będzie powodowała utratę przez grunt charakteru rolnego. Liczy się to, czy nadal na określonej nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich będzie można prowadzić działalność rolniczą - tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 listopada 2009 roku sygn. akt: II SA/Lu 424/09, LLX nr 589177. Odnosząc się do tego wyroku zaakcentowano, iż organy administracji obu instancji nie zrobiły nic, aby ustalić, w jaki sposób jest wykorzystywana przedmiotowa działka i jak są wykorzystywane działki sąsiednie. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, iż Starosta Myślenicki ma lub może mieć szeroką wiedzę co do rozpatrywanego stanu faktycznego, gdyż w jego dyspozycji są ewidencje i dokumentację. Starosta Myślenicki, a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie podjęli żadnego wysiłku w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie z jakich powodów poprzedni właściciel działki ewidencyjnej nr [...], która została podzielona m.in. na działkę ewidencyjną nr [...], dokonał jej podziału, dlaczego w wyniku podziału działki [...] powstały działki o powierzchni sugerującej raczej przeznaczenie budowlane a nie rolne, co musiało znaleźć akceptację organów administracji samorządowej w postaci ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...]. Ustalenie to zaś mogłoby doprowadzić do wniosku, iż poprzedni właściciel dokonując podziału na działki nie mające areału rolniczego, chciał dokonać zmiany społeczno-gospodarczego prawa własności w dopuszczalnych granicach prawa. Nie zostały też wzięte pod uwagę realne możliwości prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej działce, która ma powierzchnię 30 arów. Dodatkowo z dzielonej działki ewidencyjnej [...] powstała działka [...] jako droga dojazdowa i to droga dojazdowa do pozostałych wydzielonych działek, co wprost wskazuje, że na te działki mogą zmienić swoje przeznaczenie. Brak zaś skorzystania przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z prawa pierwokupu działki ewidencyjnej nr [...] potwierdza brak zainteresowania tym terenem jako terenem przeznaczonym do działalności rolniczej. Po drugie, zaniechano tego postępowania w zakresie ustalenia w jaki sposób nie tylko jest wykorzystywana ta część nieruchomości, która objęta jest wnioskiem o zmianę przeznaczenia, ale w jaki sposób była użytkowana działka przez poprzedniego właściciela. Takie postępowanie dowodowe zaś doprowadziłoby do ustalenia, iż od wielu lat nieruchomość nie tylko nie była użytkowana rolniczo, ale stała odłogiem, w momencie zakupu działka była wręcz trudnodostępna. Takie zaś ustalenia powinny doprowadzić do zgoła innych wniosków i innego rozstrzygnięcia. Wskazuje, że o ile można się zgodzić, że w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzone są ograniczenia w dowolnym przekształcaniu tych gruntów, to w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę fakt, iż ustawodawca nie zawarł generalnego zakazu przekształcania gruntów rolnych na cele nierolnicze, to zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] nie wpłynie to negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy. Dodatkowo fakt, iż wiele sąsiednich działek uzyskała pozytywną decyzję o zmianę przekształcenia gruntu z rolnych na tereny mieszkaniowe, a i wiele działek jest od lat częściowo zabudowana budynkami mieszkalnymi wzmacnia argumentację skarżącej. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (np. wyrok NSA z 12 października 2022 r" sygn. 11 OSK 2251/19, LEX nr 3503333; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r" sygn. II SA/Kr 789/23, LEX nr 3618872). W przedmiotowej sprawie nastąpiło błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu. Tym samym nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także zostały naruszone przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W orzecznictwie również podkreśla się, iż organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, zobowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana zaś w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia, zaś dokonanie przez organ wyboru spośród dwóch dopuszczonych przez ustawę i równowartościowych prawnie rozwiązań nie może być wyborem dowolnym i swobodnym, lecz normatywnie ograniczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.); dalej: "P.g.d.", do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 P.g.d. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1-4 P.g.d. właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. wyrok NSA z 1 września 2021 r., sygn. II OSK 3171/18). Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w u.p.z.p. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest zatem, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy Trybunał wskazał, że: "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych." Zatem jako dopuszczalne należy uznać dążenie właściciela gruntu rolnego, w razie braku planu miejscowego, do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Trzeba przy tym podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Wprawdzie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 u.p.z.p nie określają przesłanek, które obligują organ do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien jednak wskazać i uzasadnić, jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem. Wadliwość zaskarżonej decyzji tkwi w braku ważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela, co jest istotne w przypadku rozstrzygnięcia zapadającego w ramach uznania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przy tym kierunek wykładni przepisów prawa i ocenę stanu faktycznego wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Kr 1573/24 dotyczącym działki sąsiedniej. Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytek S-R IVa, nie jest gruntem szczególnie chronionym, z drugiej jednak stwierdza, mimo zaznaczenia świadomości, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, że podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że "w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarze "RS" – obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa". Ponadto w ocenie Starosty dodatkową przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia jest również fakt, że działka nr [...] w nieobowiązującym już od ponad 20 lat planie miejscowym leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym nie było ujęta do terenów budowlanych, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny (sadów). Dodatkowo, mimo ogólnikowego powołania się przez organ I instancji na analizę aktualnego zagospodarowanie terenu, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i zwartej powierzchni obszaru, przyjęta przez organ konkluzja, że planowana inwestycja pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu sadów, jawi się jako nieuzasadniona i niewynikająca z opisanego stanu faktycznego. Z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że istotne podstawy podjętego rozstrzygnięcia (uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) stanowiły zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, a aktem wewnętrznym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że takie rozumowanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy. Okoliczność, że stosownie do zapisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. studium jest wiążące dla organów planistycznych na etapie sporządzania planu miejscowego nie oznacza, że studium może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach skarżącego, w tym na treść uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że studium nie może stanowić punktu odniesienia dla wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i nie może determinować ani dopuszczalności wydania tej decyzji, ani też jej treści. To samo dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22). Powyższe stanowi o niewystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności faktycznych, w tym zmiany w zagospodarowaniu okolicznych terenów na ochronę gruntów rolnych. Ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu organy powinny skonkretyzować dobra i wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia, wskazując, jakie okoliczności przemawiają na rzecz interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych, a jakie na rzecz słusznego interesu obywatela. Takiej oceny zabrakło w skarżonym postanowieniu, zaś organy ograniczyły się do analizy treści Studium, które nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz nieobowiązującego już m.p.z.p. Odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana jedynie koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, odnosząc się przy tym do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, czy też analiza zwartej powierzchni obszaru rolniczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 października 2024r., sygn. II SA/Kr 980/24). Jak słusznie wskazała skarżąca, w sprawach tego typu, gdy organy orzekają w ramach uznania administracyjnego, szczególnie istotne staje się wnikliwe i dogłębne ustalenie i uzasadnienie interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego. Dopiero taka umotywowana analiza umożliwia właściwe wyważenie obu ww. chronionych dóbr, które w niniejszej sprawie są w pewnym zakresie w kolizji. Brak takiego odpowiedniego uzasadnienia musi prowadzić do stwierdzenia przekroczenia granic uznania. Dokonując ponownej oceny organy wezmą także pod uwagę okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa działki z uzbrojoną drogą powiatową oraz podnoszony już w zażaleniu stan zagospodarowania bliskiego otoczenia, w tym licznymi budynkami mieszkalnymi, a także fakt, że gleby oznaczone IVa, są to gleby o zdecydowanie mniejszym wyborze roślin uprawnych niż gleby klas wyższych. Wszak stan zagospodarowania okolicznych działek, szczególnie położonych jak przedmiotowa nieruchomość, wzdłuż drogi powiatowej, musi rzutować na stwierdzany uprzednio przez Starostę, bez szerszego uzasadnienia, kompleksowy charakter sadów, czy szerzej, terenów realnie użytkowanych rolniczo. Organy powinny rozważyć zastosowanie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., skoro okazało się, że grunty na przedmiotowym terenie nie należą do najwyższych klas bonitacyjnych. Wszystkie wymienione uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd wskazuje przy tym, że niniejszym wyrokiem nie rozstrzyga kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, ta bowiem sfera należy do organów administracji, które ponownie rozpoznając sprawę będą jednak miały na uwadze wskazane powyżej okoliczności, na które zwrócono uwagę w skardze, a które zupełnie zostały pominięte przez organy. Ze powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone na rzecz skarżącego koszty na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w wysokości 580 zł złożyły się: - uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, - 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, co odpowiada stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.