II SA/Kr 34/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Nr LII/687/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH" oddala skargę. W dniu 11 lipca 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LII/687/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH". W piśmie z 4 grudnia 2025 r., poprzedzonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., w zakresie w jakim ustala ona dla działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. Kraków - [...], przeznaczenie pod grunty orne, łąki, pastwiska, sady i ogrody, z zakazem lokalizacji nowych budynków (oznaczone symbolem 3R), tj. w części dotyczącej postanowień zawartych w § 22 uchwały oraz w Załączniku graficznym nr 1 do Uchwały, w zakresie w jakim dotyczą one ww. nieruchomości gruntowej. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 5, art. 15 ust. 1 i ust 2 pkt 1, pkt 2, 5, 9 w zw. z art. 10 ust 1 i ust. 2 pkt 10 oraz art. 32 ust. 1-3, art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 - 4, § 6 pkt 1 – 2 i pkt 6, § 7 pkt 1 lit d) i e), pkt 2- 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz § 3 pkt 4, § 4 pkt 1, 2, 3, 6, § 7 pkt 1 i 7, § 8 ust. 1-2, § 9 ust. 1-5 i Załącznika nr 1 do rozporządzenia, § 12 pkt 6, 7, 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepisy ustawy i rozporządzeń w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 lipca 2012 r. tj. w dniu wydania zaskarżonej uchwały Nr LII/687/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH") poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "II Kampus AGH" niezgodnego w chwili uchwalania z ww. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi do ustawy, niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego bez uprzedniego podjęcia uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego ze studium i z zastosowaniem oznaczeń w planie miejscowym, które nie odpowiadały ustaleniom i kierunkom zagospodarowania wskazanym w studium; 2) art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 9 w zw. z art. 32 ust. 1-3 i art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień wejścia w życie Uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"), poprzez utrzymywanie dla działki nr 99/3 w § 22 Załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały przeznaczenia podstawowego pod grunty orne, łąki, pastwiska, sady i ogrody z zakazem lokalizacji nowych budynków (oznaczenie 3R), w sytuacji gdy zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kraków w brzmieniu przyjętym Uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", teren ww. działki znajduje się w strefie przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - oznaczoną symbolem MN - pomimo, że od zmiany zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2014 r. upłynęło już 11 lat, co wskazuje na brak wykonywania przez Radę Gminy własnych uchwał i stanowi uporczywe naruszenie przepisów prawa tj. art. 32 i 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinno stanowić podstawę do uchylenia Planu miejscowego "II Kampus AGH" w wyżej wymienionym zakresie, ze skutkiem ex nunc z uwagi na brak możliwości wyegzekwowania w innym trybie stosowania przez organy gminy własnych uchwał dotyczących planowania przestrzennego, 3) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, ust. 3, art. 6 ust. 1 - 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 - 9 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 lipca 2012 r.) - poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnioną prawnie i faktycznie, a tym samym dowolną ingerencję w prawo własności skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Kraków-[...], objętej księgą wieczystą nr. [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - [...] w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, polegającą na zakwalifikowaniu jej w uchwale jako gruntu spełniającego kryteria i stanowiącego tereny rolnicze oznaczone symbolem 3R, przeznaczone pod grunty orne, łąki, pastwiska i sady, na których obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem urządzeń, o których mowa w § 22 ust. 2 Planu miejscowego "II KAMPUS AGH" (Plan miejscowy dopuszcza na tym terenie jedynie przebudowę istniejącej zabudowy), co stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, gdyż z uwagi na naruszenie przepisów wymienionych w pkt 1 skargi pozbawiła skarżącego możliwości skutecznej obrony jego praw, co jest naruszeniem zasad ładu przestrzennego między innymi poprzez oparcie się na Uchwale Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienionej uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (...), która w sposób nieprawidłowy i niezgodny z zasadami planowania przestrzennego określała kierunki zagospodarowania przestrzennego gruntów w zakresie terenów otwartych i terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonych łącznie symbolem – ZO; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, ust. 3, art. 6 ust. 1 - 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 9, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień wejścia w życie uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa") - poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnioną prawnie i faktycznie, a tym samym dowolną, ingerencję w prawo własności skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], polegającą na uporczywym unikaniu (przez 11 lat) przez Radę Miasta Krakowa zmiany przeznaczenia gruntu określonego w Planie Miejscowym "II KAMPUS AGH" jako grunt spełniający kryteria i stanowiący tereny rolnicze oznaczone symbolem 3R, na których obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem urządzeń, o których mowa w § 22 ust. 2 Planu miejscowego "II KAMPUS AGH" (Plan miejscowy dopuszcza na tym terenie jedynie przebudowę istniejącej zabudowy), co stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, gdyż w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kraków, obowiązującymi od 11 lat, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, wpływa na negatywną ocenę racjonalności działań lokalnego prawodawcy i skuteczności podejmowanych przez Radę Gminy Uchwał, które nie są przez nią wykonywane, ze szkodą dla obywateli polegającą na wyłączeniu przez 11 lat gruntu ze strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pomimo, że teren ten jest przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (oznaczenie MN), a nieruchomości w najbliższej okolicy są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co narusza zasady ładu przestrzennego ustalone w obecnie obowiązującym Studium; 5) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuprawnione ukształtowanie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w sposób niekorzystny, tj. uniemożliwiający mu wybudowanie na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomimo iż taka możliwość została przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązującym od 11 lat; 6) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie przepisów postępowania wymienionych w pkt 1 i 3 skargi przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały części obejmującej § 22 oraz Załącznik graficzny nr 1 do uchwały w zakresie w jakim ustaIają one przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod grunty orne, łąki, pastwiska, sady i ogrody z zakazem lokalizacji nowych budynków (oznaczenie 3R), w sposób sprzeczny z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kraków (skutek ex tunc), ewentualnie stwierdzenie, iż uchwałą została wydana z naruszeniem prawa stosowanie i nie ma zastosowania do działki nr [...] (ze skutkiem ex nunc) oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych i dołączonych do skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] jedn. ewid. Kraków [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-[...] w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Ww. nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr LII/687/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH" zgodnie z którym znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 3R, do którego zastosowanie ma § 22 Planu miejscowego. W dalszej części skargi przedstawiono obszerne uzasadnienie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Następnie przedstawił przebieg procedury planistycznej: - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 22 czerwca 2007 r. - Termin składania wniosków do planu - do 24 lipca 2007 r. - Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 sierpnia 2007 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu - 29 lipca 2011 r. - Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 8 sierpnia do 6 września 2011 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu -24 sierpnia 2011 r. - Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 20 września 2011 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 października 2011 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu - 23 grudnia 2011 r. - Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 16 stycznia do 13 lutego 2012 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonej części projektu planu-24 stycznia 2012 r. - Termin składania uwag do wyłożonej części projektu planu - do 27 lutego 2012 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu – zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 marca 2012 r. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzenie Nr [...] z dnia 12 czerwca 2012 r. - Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 27 czerwca 2012 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. - Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 11 lipca 2012 r. - drugie czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr LII/687/12. - Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 lipca 2012 r. pod poz. 3651. Zdaniem organu skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. W księdze wieczystej nr [...], obejmującej działkę nr [...] obręb [...] ujawniony jest jako właściciel jest skarżący, zaś jako użytek wskazano R-Grunty Orne. Teren obejmujący działkę nr [...] obręb [...] w całości objęty jest granicami obowiązującego od dnia 24 sierpnia 2012 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH". Zgodnie z treścią ustaleń tego aktu prawa miejscowego teren ww. działki ewidencyjnej zakwalifikowano częściowo jako teren rolniczy, oznaczony w planie symbolem 3R, w części jako teren dróg publicznych - dróg lokalnych, oznaczony w planie symbolem KDL, a w pozostałym zakresie jako teren dróg publicznych - dróg dojazdowych, oznaczony w planie symbolem KDD. Natomiast zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej zarówno w okresie sporządzania, jak i w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego teren obejmujący działkę nr [...] obręb [...] w całości zakwalifikowano jako tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną), oznaczone symbolem ZO. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że podstawową zasadą modelu planowania przestrzennego na poziomie gminnym w okresie sporządzania i uchwalania kwestionowanego planu miejscowego był bezwzględny wymóg zachowania zgodności treści planu miejscowego z wytycznymi wynikającymi z obowiązującego w dacie sporządzania planu miejscowego dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W okresie uchwalania ww. planu miejscowego obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w kształcie ustalonym uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku zmienioną uchwałą Nr XCI11/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 roku. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania zawartymi w Studium, powołana działka zastała zaklasyfikowana jako teren otwarty (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczony symbolem ZO, co do którego w Studium ustalono wytyczne przywołane w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu działce skarżącego nadano adekwatne do tych zapisów przeznaczenie pod teren rolniczy, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty orne, łąki, pastwiska, sady i ogrody, oznaczony w zapisach planu symbolem 3R. Porównanie zapisów planu miejscowego oraz Studium prowadzi do wniosku, że wyznaczone w planie przeznaczenie terenu w pełni odpowiada zapisom Studium, a zatem kwestionowane ustalenia planu miejscowego zostały ustanowione zgodnie z wytycznymi wynikającymi z dokumentu Studium. Nadto, jak podał organ żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ planistyczny obowiązku dostosowania w określonym terminie obowiązujących ustaleń planistycznych do treści zmienionego dokumentu studium gminnego w wersji, która weszła w życie po uchwaleniu planu miejscowego, tak jak może mieć to miejsce w przypadku skarżonego planu miejscowego. Skarżący nie wskazuje podstawy prawnej, realizacji obowiązku dostosowania w określonym terminie wytycznych obowiązujących planów miejscowych do ustaleń zmienionego studium gminnego. Zwrócono uwagę, że organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków sukcesywnie podejmują czynności zmierzające do aktualizacji planów miejscowych do zmienionych wytycznych studium gminnego. Organ podniósł również, że z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bezwzględny obowiązek stwierdzenia przez radę gminy zgodności planu ze studium gminnym w odrębnej uchwale. Powszechnie przyjętą praktyką było i jest stwierdzenie przez radę gminy ww. stanu na początku uchwały w sprawie uchwalenia planu. Tak też się stało w przypadku skarżonego planu miejscowego, gdzie Rada Miasta Krakowa zadośćuczyniła ww. wymogowi w treści § 1 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia skarżonego planu miejscowego. Wskazana praktyka nie jest też negowana przez sądy administracyjne. Organ wyjaśnił, że studium gminne i plan miejscowy są odrębnymi od siebie aktami planistycznymi. W studium gminnym wyznaczano ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego, natomiast w planach miejscowych ustalano sprecyzowane przeznaczenie terenów. Zatem już z tego chociaż powodu oznaczenia używane w studiach gminnych i planach miejscowych nie mogły być identyczne. Różnice pomiędzy tymi aktami planowania przestrzennego znalazły również swoje odzwierciedlenie w rozporządzeniach wykonawczych dedykowanych tym aktom. W stanie prawnym adekwatnym do oceny legalności skarżonego planu miejscowego rozporządzenie wykonawcze dedykowane projektowi studium gminnego nie zawierało żadnego katalogu jakichkolwiek oznaczeń, które należało stosować w odniesieniu do warstwy merytorycznej projektu studium gminnego. Natomiast w przypadku planów miejscowych mocą dedykowanego tym aktom rozporządzenia wykonawczego wprowadzono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należało stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Jeśli zaś chodzi o prawo własności, to nie jest ono prawem absolutnym, a jego treść jest kształtowana m. in. przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, a nie ograniczają sposób wykonywania prawa własności w stosunku do skonkretyzowanej nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym przy czym plan miejscowy może przewidywać dalece idące ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (vide: art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z powyższym uprawniony jest wniosek, że ustalenia planu miejscowego stanowią element składowy prawa własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a tym samym możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że ustalenia skarżonego planu nie ograniczyły prawa własności skarżącego, może on bowiem korzystać ze swojej nieruchomości w taki sam sposób jak prze wejściem w życie planu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że skarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2026 r., stanowiącym replikę odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Bezspornie skarżący, jako właściciel działki nr [...] obr. [...], ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę nr LII/687/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH", opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2012 r. poz. 3651. Stan prawny nieruchomości potwierdza księga wieczysta nr [...] W kwestionowanym planie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obr. [...], znajduje się w terenie 3R – tereny rolnicze. Zgodnie z § 22 ust. 1 planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R ustala się przeznaczenie podstawowe pod grunty orne, łaki, pastwiska, sady i ogrody. Zgodnie z § 22 ust. 2 planu, w granicach terenów 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R dopuszcza się lokalizacje i funkcjonowanie: 1) rowów melioracyjnych, 2) urządzeń melioracji wodnych, 3) podziemnych i nadziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, jeżeli nie ma możliwości ich przeprowadzenia poza terenami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R, 4) zieleni towarzyszącej ciekom wodnym. Zgodnie z § 22 ust. 3 planu w granicach terenów 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R: 1) obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych, za wyjątkiem urządzeń, o których mowa w ust. 2, 2) dopuszcza się przebudowę istniejącej zabudowy. W ust. 4 określono zasady kształtowania istniejącej zabudowy w obrębie terenu 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R. W związku z powyższym należało stwierdzić, że ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącego i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącego i uzasadnia merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Na wstępie Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości sposób przeprowadzenia procedury uchwałodawczej, która doprowadziła do uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił istotne czynności podjęte w ramach tej procedury, co też przytoczono powyżej. W tym miejscu nie jest potrzebna szczegółowa analiza tych czynności, także zważywszy na to, że zarzuty skargi w istocie ich nie dotyczą. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów planistycznych naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w granicach interesu prawnego skarżącego. Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu zgodności ze studium. Już w tym miejscu należy wskazać, że dla stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium (później niesprzeczności) nie było wymagane podjęcie osobnej uchwały. Jako wystarczającą należy ocenić formułę zawartą w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały: "Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "II Kampus AGH", zwany dalej "planem" stwierdzając, że jest on zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa." Istotniejsze jest nie samo stwierdzenie przez radę gminy tej zgodności, lecz to by plan miejscowy rzeczywiście był zgodny ze studium, co znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, które w sprawach ze skarg na uchwały w sprawie planów miejscowych koncentrują się na badaniu tego wymogu, traktując go właśnie jako materialnoprawne kryterium oceny legalności planów miejscowych. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)." Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy należy przypomnieć, że działka skarżącego stanowi w planie miejscowym tereny rolne oznaczone symbolem 3R o opisanym wyżej przeznaczeniu. Oceniając spełnienie wymogu zgodności planu miejscowego ze studium należało wziąć pod uwagę akt obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 11 lipca 2012 r. W tej dacie obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalone uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku, zmienione uchwałą Nr XCI11/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 roku. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania zawartymi w Studium, powołana działka zastała zaklasyfikowana jako teren otwarty (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), oznaczony symbolem ZO. Dla tej kategorii terenów w Studium ustalono następujące wytyczne: 1) Główne funkcje: - łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, - udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - całkowite wykluczenie prawa zabudowy, - budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nie budzi wątpliwości Sądu, że rolne przeznaczenie działki skarżącego (grunty orne, łąki pastwiska, sady i ogrody) zbieżne jest (zgodne) z przywołanymi kierunkami i wytycznymi ustalonymi w Studium. Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób zarzucić organom nadużycia władztwa planistycznego. Przeznaczenie działki skarżącego zostało zdeterminowane przede wszystkim treścią Studium, które w tym terenie przewidywało tereny otwarte. Wobec takiej treści Studium, w dacie uchwalenia planu miejscowego nie było możliwe przeznaczenie działki skarżącego pod zabudowę inną niż określona w § 22 ust. 2-4 planu miejscowego, która nie koliduje z podstawowym rolnym przeznaczeniem działki, a jednocześnie uwzględnia konieczność ochrony praw nabytych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w sposób opisany w skardze. Odnosząc się do zarzutów skargi, nieuwzględnionych w powyższych rozważaniach, Sąd stwierdza, że nie mogły one doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jako że oparte zostały na całkowicie błędnych założeniach, które nie nawiązują do sformułowanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Po pierwsze, błędne jest założenie wyrażone w skardze, że zarzut wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego można wywodzić z twierdzeń o wadliwości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się trzeba z wyrażonym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem, zgodnie z którym studium uwarunkowań i plan miejscowy stanowią odrębne akty planistyczne. Oba te akty podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. chociaż odmienny jest charakter prawny tych aktów. Plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego). Studium takiego waloru nie ma, pomimo tego jednak obecnie nie kwestionuje się już dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego i tego rodzaju aktu. W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty odwołujące się do tego, że Studium obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały w sposób nieprawidłowy i niezgodny z zasadami planowania przestrzennego określało kierunki zagospodarowania przestrzennego gruntów w zakresie terenów otwartych i terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonych symbolem ZO, skoro oceniając legalność planu miejscowego Sąd nie mógł badać legalności Studium. Po drugie, błędnie założono w skardze, że wadliwość planu miejscowego uchwalonego w 2012 r. można wywodzić z braku zgodności tego planu z później uchwalonym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Kraków w brzmieniu przyjętym uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", w którym teren działki skarżącego znajduje się terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN. Założenie to, jako oczywiście nieprawidłowe, nie może być uwzględnione w kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, która co do zasady polega na badaniu legalności aktu w dacie jego uchwalenia. W tej dacie rada gminy zobowiązana była uchwalić akt zgodny z ówcześnie obowiązującym Studium. Po trzecie, konsekwencją powyższego musi być również zakwestionowanie założenia wyrażonego w skardze, zgodnie z którym o wadliwości zaskarżonej uchwały może stanowić brak uchwalenia zmiany planu miejscowego dostosowującej przeznaczenie terenu do aktualnie obowiązującego Studium. W tym kontekście można by ewentualnie zarzucać organom gminy niepodejmowanie działań związanych ze sformułowanym w art. 31 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 23 lipca 2023 r.) wymogiem oceny aktualności planów miejscowych. Jednak i tego rodzaju zarzut nie mógłby doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, której legalność, co już wskazano, jest oceniana na dzień jej uchwalenia. Zdaniem Sądu nie sposób w przedstawionych okolicznościach sprawy dopatrzeć się przekroczenia czy nadużycia władztwa planistycznego przez organy gminy, ani też niezgodności między planem miejscowym a obowiązującym w dacie jego uchwalenia studium. Nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani też do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.