II SA/Kr 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 września 2003 r., Nr IX/56/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko postanawia: odmówić dopuszczenia R.J. do udziału w sprawie R.J. , reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego J.S.-S. złożył w dniu 8 maja 2012 r. wniosek o dopuszczenie go do udziału, w charakterze uczestnika, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko. W swoim wniosku R.J. wskazał, że jest właścicielem jednej z działek objętym ww. planem miejscowym (działki nr [...] i dnia 28 grudnia 2011 r. zostało udzielone mu pozwolenie na budowę. Jednak na skutek wniesienia odwołania nie jest ono jeszcze prawomocne. W sytuacji unieważnienia planu miejscowego, Wojewoda jako organ rozpoznający odwołanie nie będzie mógł utrzymać w mocy pozwolenia na budowę. W ocenie wnioskodawcy należy przyjąć szerokie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinno także objąć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku dołączono kopię odwołania od decyzji z dnia 28 grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi R.J. oraz kopię samej decyzji z dnia 28 grudnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono również odpis z księgi wieczystej z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych potwierdzająca, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest R.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy wziąć pod uwagę zarówno przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako P.p.s.a.), jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. K.p.a.). Redakcja przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem być podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. W wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06 wskazał, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny, nie może zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych, ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania na prawach strony w sprawie ze skargi innego podmiotu na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego. Tym samym skoro tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był i nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania przestrzennego, to nie ma miejsca instytucja załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa w oparciu o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OZ 735/11, opub. w LEX nr 966267 stwierdził odrębność postępowania dotyczącego aktu planistycznego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tak wydaną uchwałę na podstawie art. 101 u.s.g. W dalszej części uzasadnienia powołanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. wprost wskazano, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i który przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie o istnieniu interesu prawnego powinna przesądzać norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. W tej sprawie z wniosku wnioskodawcy domagającego się jego udziału w postępowaniu wynika, że nie zarzuca on zaskarżonemu przez inny podmiot miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Krościenko w Gminie Kościelisko (uchwała Rady Gminy Krościenko z dnia 23 września 2003 r. Nr IX/56/03) żadnego naruszenia przysługującego mu interesu prawnego. Wnioskodawca nie kwestionuje żadnego przepisu objętego zaskarżonym planem miejscowym. Podnosi natomiast, że uzyskał nieprawomocne pozwolenie na budowę wydane właśnie na podstawie zaskarżonego w tej sprawie planu miejscowego i że ewentualne unieważnienie tego planu będzie skutkowało uchyleniem pozwolenia na budowę. Nieprawomocne pozwolenie na budowę nie kreuje interesu prawnego inwestora. Żaden obowiązujący przepis prawa materialnego nie chroni osoby, która uzyskała nieprawomocne pozwolenie na budowę. Brak prawomocności pozwolenia na budowę oznacza także i to, że warunki realizacji inwestycji objęte takim pozwoleniem nie stanowią jeszcze żadnego uprawnienia dla inwestora. Co najwyżej inwestor może oczekiwać, że tak wydane nieprawomocnie warunki realizacji inwestycji zawarte w pozwoleniu na budowę mogą zostać utrzymane przez organ odwoławczy. Taka jednak swoista ekspektatywa nie jest objętą żadną ochroną prawną. Sąd orzekając w tej sprawie nie podziela stanowiska, że samo postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie unieważnienie planu miejscowego ma skutek prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., w stosunku do każdego właściciela nieruchomości objętego takim planem miejscowym lub też inwestora, który złożył wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę bądź takie nieprawomocne pozwolenie już uzyskał. Niewątpliwie tak jak treść planu miejscowego określa sposób wykonywania prawa własności, tak również i jego unieważnienie ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Gdyby jednak przyjąć tak szeroką wykładnię pojęcia "interesu prawnego", to oznaczałoby konieczność – na podstawie art. 110 P.p.s.a - zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu w sprawie unieważnienia planu miejscowego wszystkich właścicieli nieruchomości objętych takim planem miejscowym, bowiem sytuacja każdej z tych osób będzie inaczej kształtowana w razie unieważnienia takiego planu. Taka zaś sytuacja oznaczałaby odmienny skutek niż wynikałby z art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku, gdy składający wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi innego podmiotu na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje, aby tak zaskarżony plan miejscowy naruszał jego interes prawny, a jedynie podnosi, że skutek w postaci unieważnienia planu miejscowego będzie miał dla takiej osoby znaczenie, to nie jest to interes prawny uzasadniający skuteczne wniesienie skargi na taki plan miejscowy. Tym samym podmiot, który nie miałby interesu prawnego we wniesieniu skargi na plan miejscowy, nie może zostać dopuszczony do udziału w takiej sprawie na prawach uczestnika. Należy wskazać, że dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony, mianowicie bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 P.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na plan miejscowy stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Można wskazać, że prawdopodobnie w tej sprawie jedynym celem wnioskodawcy jest przedłużenie rozpoznania samej sprawy tak, aby uprawomocniło się pozwolenie na budowę przed ewentualnym unieważnieniem zaskarżonego planu miejscowego. Takiemu celowi działania wnioskodawcy nie można jednak przyznać ochrony prawnej. Na koniec wreszcie podnieść należy argument natury fiskalnej. Wbrew regulacji art. 214 § 1 P.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Sąd odmówił dopuszczenia R.J. do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Kościelisko w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.