II SA/Kr 361/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie nr XXXIX-349-13 z dnia 24 października 2013r., w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel położonych w Rzykach p o s t a n a w i a I. skargę odrzucić II. zwrócić z urzędu Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu Stowarzyszenie działające pod nazwą [...] z siedzibą w B. pismem z dnia 6 lutego 2014r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie nr XXXIX-349-13 z dnia 24 października 2013r., w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel położonych w Rzykach. Stowarzyszenie w skardze zażądało stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Andrychów reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podstawowymi kwestiami w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżące Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. skargi na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie oraz zachowanie procedury związanej z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Również art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Dz.U. nr 142, poz. 1591) wskazuje, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Natomiast w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z analizy akt sprawy Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. nie ma własnego interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę (np. nie przysługiwało mu prawo własności). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi nawet taki pośredni związek w odniesieniu do Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. – jako podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Z końcowej części skargi wynika, że swój "interes prawny" do wniesienia skargi Stowarzyszenie wywodzi z faktu, iż jest uczestnikiem na prawach strony w prowadzonych postępowaniach jurysdykcyjnych dotyczących legalizacji budowy wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, legalizacji instalacji naśnieżania i legalizacji oświetlenia, a sama uchwała "pozostaje z nimi w ścisłym, faktycznym, funkcjonalnym i formalnoprawnym związku". Swoją legitymacje wywodzi również z przepisów Konwencji z Aarhus z 25.06.1998r. "Z faktu, że udział organizacji ekologicznych przewidziany jest w procedurze planistycznej przede wszystkim w ramach i na etapie konsultacji społecznych (zgłaszanie wniosków i uwag) nie wynika, że udział tych organizacji w innych fazach postępowania, po podjęciu uchwały – w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zawsze i generalnie wykluczony. (...) Art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje wprawdzie skargi obywatelskiej, ale w przedmiotowej sprawie interes prawny Stowarzyszenia jest skonkretyzowany, co wyżej wskazano – konkretyzacja ta wynika z korelacji uchwały i równolegle prowadzonych z udziałem Stowarzyszenia – postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowej i legalizacyjnych – zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej." Nie sposób także przyjąć, iż Stowarzyszenie działa w imieniu innych podmiotów – mieszkańców, gdyż w aktach brak ich pisemnej zgody do reprezentowania ich interesów przez skarżące Stowarzyszenie przed sądem administracyjnym. Nadto kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 3 tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art.31 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do skargi wniesionej w trybie art. 101 jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe twierdzenia potwierdzają wypowiedzi zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 8 maja 2008r. (sygn. akt I OZ 318/08) wyraźnie podniesiono, że w sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu należy uznać, że skarga taka jest oczywiście bezzasadna, jako niedopuszczalna. Tymczasem na gruncie rozpoznawanej sprawy strona skarżąca powołuje się w skardze na to, że uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie nr XXXIX-349-13 z dnia 24 października 2013r., w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy Andrychów w zakresie parcel położonych w Rzykach naruszała ochronę środowiska, w szczególności ochronę gruntów leśnych, negatywnie oddziaływuje na obszary Natura 2000 itp. Z powyższych twierdzeń wynika wprost i jednoznacznie, że strona skarżąca nie zaskarżyła tej uchwały ze względu na swój własny interes prawny lub uprawnienie albo interes prawny lub uprawnienie określonej, zindywidualizowanej grupy mieszkańców gminy, lecz wyłącznie ze względu na reprezentowany przez siebie "interes społeczny". Skarga ta ma zatem charakter skargi popularnej, jak zostało to wskazane w uzasadnieniu ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, jako opartej na zindywidualizowanym interesie prawnym lub uprawnieniu, nie dotyczy skargi popularnej. Z tych względów skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest objęta przepisami art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje jej niedopuszczalność, a tym samym oczywistą bezzasadność w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. (zob. cyt. wyżej postanowienie NSA) Podniesione przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności (udział w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych) nie kreują interesu prawnego tego podmiotu, ani tym bardziej nie wskazują na jego naruszenie, co uprawniałoby do wniesienia skargi w przedmiocie aktu prawa miejscowego w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Co więcej podmiot skarżący, jak wynika z cytowanych zapisów skargi "art.101 ustawy o gminnym nie przewiduje wprawdzie skargi obywatelskiej", zdaje sobie sprawę, że takiej legitymacji czynnej do wniesienia przedmiotowej skargi nie posiada. Stąd próbuje konstruować swój rzekomy interes prawny na podstawie faktu, że w innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych uczestniczy na prawach strony. Tymczasem nawet w tamtych postępowaniach Stowarzyszenie występuje nie w ramach posiadanego własnego interesu (wynikającego z przepisów prawa materialnego), ale statusu wynikającego z unormowań procesowych. Żeby stwierdzić w sprawie istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać związek między indywidualną sferą swoich praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, przy czym prawa i obowiązki skarżącego muszą wynikać z konkretnych norm przepisów prawa materialnego. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało konkretnego, własnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego, uprawniającego do skutecznego wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wskazywane przez skarżące stowarzyszenie uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach jurysdykcyjnych nawet faktycznie związanych z zaskarżoną uchwałą, czy też uchybienia w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią samoistnej przesłanki uprawniającej przyjęcie legitymacji skargowej skarżącego stowarzyszenia w sprawie, przysługującej na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca nie wykazała, które z jej praw lub obowiązków zostały realnie naruszone, wskazywanymi uchybieniami proceduralnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 2a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu prawnego, nie wykazało również swojego umocowania do reprezentacji grupy mieszkańców, tj. zgody tych mieszkańców. Również powoływana Konwencja w Aarhus odnosi się do udziału takich organizacji w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych oraz w zakresie wskazanym w odmiennych procedurach np. planistycznych. Przepisy Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), zwanej dalej "Konwencją z Aarhus" (oraz przepisów dyrektywy 2003/35/WE w identycznym brzmieniu), regulując legitymację skargową stowarzyszenia korespondują w tym zakresie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazać należy, że art. 9 Konwencji z Aarhus "Dostęp do wymiaru sprawiedliwości", przesłanki w skutecznym wniesieniu skargi do sądu upatruje m.in. w "wystarczającym interesie" lub "naruszeniu uprawnień" podmiotu występującego do Sądu, jeśli krajowe przepisy regulujące postępowanie administracyjne, wymagają tego jako przesłanki (art. 9 ust. 2 lit. a i b Konwencji z Aarhus). Dodać należy, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z 3.10.2008r., Dz.U. t.j. z 2013r., poz. 1235 ze zm. – o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej ...". Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia mogą być tylko decyzje, nie można zatem wywodzić, że zaskarżeniu na podstawie art. 44 ust. 3 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko podlegają akty prawa miejscowego. Pogląd o niedopuszczalności wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego przez organizację społeczną, która nie jest oparta o jej własny interes prawny, jest również w pełni akceptowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. postanowienia WSA w Krakowie z 30.06.2004r. sygn. akt II SA/Kr 593/04, z 17.06.2010r., sygn. akt III SA/Kr 1031/09, IV SA/Wa 121/09 z 13.10.2009r. oraz II OSK 40/10 z 2.02.2010r.). Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zwrot uiszczonego wpisu nastąpił na podstawie art.232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.