II SA/Kr 363/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mirosław Bator Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Wojewody z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II SA/Kr 363/15 Uzasadnienie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek J. C., postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości składającej się z części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych działek nr [...] i części działki nr [...] - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, tj. umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. A [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do ww. nieruchomości. Organ zobowiązał jednocześnie stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem oraz doręczenia do akt sprawy stosownej informacji w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż inwestycja pod nazwą Szpital (Szpital [...]) w P. nie została do dnia orzekania ukończona. Jednakże ww. działek nie można zwrócić, gdyż nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. nieruchomości te zostały bowiem wniesione, w części tytułem wkładu, zaś w części tytułem darowizny, na rzecz Fundacji [...] w K.. Podmiot ten kolejnymi umowami zbył działki na rzecz innych podmiotów, które figurują w księgach wieczystych jako właściciele przedmiotowych nieruchomości. W świetle tych okoliczności organ uznał, że zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania, w ramach dostępnych środków prawnych, sprawy własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia J. C., postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 15 lutego 2012 r. Wojewoda stwierdził, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Obecny stan prawny tej nieruchomości nie oznacza jednak, że organ, stwierdzając zaistnienie określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przesłanek jej zwrotu, a w szczególności zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, uzasadniając to faktem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji konieczne jest zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością, i podjęcie czynności procesowych celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwanie strony do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Organ uznał więc, że kwestia ważności sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że badając przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości wykazano, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody wniosła J. C., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, to organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien podjąć działania zmierzające do odzyskania przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa, a nie przerzucać tego obowiązku na stronę. W ocenie skarżącej, błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, że wspólnota mieszkaniowa nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę, za prawidłowe uznał zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada wywłaszczoną nieruchomością, organ orzekający nie może do czasu przejęcia nieruchomości we władanie tych podmiotów wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Sąd wyjaśnił, że zaistnienie tego rodzaju okoliczności nie może jednak automatycznie skutkować odmową zwrotu nieruchomości ze względu na brzmienie art. 136 u.g.n. Oznacza to, że dokonanie obrotu nieruchomością, której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez zgody byłego właściciela, jest działaniem niezgodnym z prawem. Sąd powołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że do czasu zakończenia działań zmierzających do odwrócenia skutków rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n., postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Były właściciel (następca prawny) nieruchomości musi mieć bowiem stworzoną sposobność dochodzenia ustalenia niezgodności z prawem czynności cywilnoprawnej przenoszącej własność tej nieruchomości. W konsekwencji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania cywilnego o ustalenie nieważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią, organy właściwe w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinny wydawać decyzji o odmowie zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu z tego względu, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością. Za niemające znaczenia w przy kontroli legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, m.in. co do ustalenia stron postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 listopada 2012 r. wniosła J. C., reprezentowana przez adwokata S. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny do czego zobowiązana jest skarżąca; b) art. 1 P.p.s.a. oraz przepisów rozdziału pierwszego tej ustawy w związku z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 21 września 1998 r.; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej wobec przyjęcia, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że to strona powinna wystąpić z właściwym powództwem do sądu, albowiem organ administracji nie ma uprawnień do występowania na drogę sądową z uwagi na brak legitymacji procesowej; b) art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec zobowiązania skarżącej do wystąpienia do sądu powszechnego, mimo że niesie to dla niej ryzyko związane z dużymi kosztami postępowania, popełniania licznych błędów formalnych, a zatem spowodować może niepowetowaną szkodę dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie do sygn. I OSK 852/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle spraw dotyczących zwrotu nieruchomości, Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawieszenie postępowania w sprawie przez organ i zobowiązanie skarżącej do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Czynności te nie zostały przy tym precyzyjnie określone. Organ I instancji użył bowiem określenia "zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do w/w nieruchomości", "zobowiązać stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z w/w powództwem". Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, w istocie nie określono ani rzeczywistej treści powództwa, jakie miałoby zostać wytoczone, ani przedmiotu tego powództwa, czyli jakich konkretnie umów miałoby ono dotyczyć. Należy mieć na względzie, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od zasady ciągłości postępowania administracyjnego, a zatem nie powinno ono pozostawiać żadnych wątpliwości co do przesłanek, których spełnienie skutkować będzie podjęciem zawieszonego postępowania. Uznając za niezasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił jednocześnie od zastosowania art. 188 P.p.s.a, bowiem w jego ocenie kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie pozostawało w związku z zagadnieniem prawnym, które zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały. Otóż wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. Prokurator Generalny wystąpił, w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy" (sygn. akt I OPS 3/14). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, a ta nie zarzucała niezasadności zawieszenia postępowania, ale jedynie zobowiązanie skarżącej do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zamiast wystąpienia w tym zakresie przez organ administracyjny. W ocenie NSA nie można jednakże pominąć związku wyżej wskazanego zagadnienia prawnego z zawieszeniem postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. C. w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu ponownego władania przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę. Zarówno bowiem w orzecznictwie, jak i w doktrynie, nie ma jednolitości co do tego, czy przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest posiadanie tytułu własności do niej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Kontrowersje związane z tą problematyką wynikają m. in. z tego, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wśród przesłanek wykluczających zwrot nieruchomości pomija konieczność dysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością w chwili składania wniosku o jej zwrot oraz nie skutkuje bezwzględną nieważnością czynności prawnych rozporządzających wywłaszczoną nieruchomością z naruszeniem obowiązku powiadomienia określonego w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nie mniej z uwagi na odesłanie wprost przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego składowi siedmiu sędziów w sprawie do sygn. I OPS 3/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był więc do uwzględnienia wykładni prawa i poglądów zaprezentowanych w podjętej w tej sprawie uchwale z daty 13 kwietnia 2015 r. Otóż zgodnie z tezą powyższej uchwały jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje bowiem skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W związku z powyższym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione między innymi dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 §1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 u.g.n o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". W sytuacji więc zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Rozwiązanie tej kolizji należy z kolei do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Zauważył przy tym Sąd, że fakt, iż roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, nie oznacza tym samym pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Roszczenie to nie może być bowiem zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 Lex Polonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości." Ze wskazanych powyżej względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. Odnosząc zatem powyższe wywody do stanu faktycznego, będąc nadto związanym zaprezentowaną wykładnią prawa stosownie do art. 190 P.p.s.a, Sąd Wojewódzki uznał, iż zawieszenie z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy było nieuzasadnienie. Stosownie do treści powołanego przepisu postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przytoczonym uzasadnieniu uchwały z dnia 13 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, iż możliwość wzruszenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania z tej przyczyny. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.