II SA/Kr 363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia N SA Andrzej Irla Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg B.K. oraz M.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi. Uzasadnienie 1. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. (nr [...]) "odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu w stosunku do B. K. i M. U. postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Przesłanką do zawieszenia postępowania - zdaniem wnioskodawczyń - miała być kwestia rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim byłoby rozpoznanie wniosków wnioskodawczyń o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty. Organ administracji w treści wydanego postanowienia dokonał wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne", popierając swe poglądy w tym przedmiocie licznymi orzeczeniami sądowymi i stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. 2. Zażalenie na to postanowienie wniosły B. K. i M.U. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. (znak: [...]) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu swego postanowienia Kolegium podało, że uprawnienie do złożenia środka odwoławczego musi mieć oparcie w ustawie. To ustawodawca określa podstawę prawną, wyznacza granice przedmiotowe i podmiotowe tych środków. Wobec zatem braku normy prawnej dopuszczającej zaskarżenie postanowienia, brak jest możliwości do merytorycznego rozpoznania tego środka prawnego. W takiej sytuacji organ administracji po otrzymaniu zażalenia zastosować winien art. 134 K.p.a. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do badania dopuszczalności środka zaskarżania. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem zażalenia, nie może być postanowienie o odmowie zawieszonego postępowania. Powyższe wynika z treści l art. 101 § 3 K.p.a. Co za tym idzie, w przedmiotowej sprawie zachodzi brak przesłanki przedmiotowej aby można było skutecznie złożyć zażalenie. Zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze, że art. 101 par. 3 K.p.a. odnosi się do rozstrzygnięć, które powodują wstrzymanie toku postępowania. Zażalenie nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. 4. Skargę na opisane wyżej postanowienie SKO z dnia 7 stycznia 2016 r. złożyły B. K. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 363/16) oraz M. U. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IISA/Kr 364/16). Skarżące zarzuciły zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest złożenie zażalenia, wyłącznie na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Takie rozumienie art. 101 § 3 K.p.a. - zdaniem skarżących - rażąco narusza także Konstytucje RP, gdyż ogranicza prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Skarżące zacytowały treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15.03.2013r. (sygn. akt II SA/Kr 103/13), odnoszącego się do aktualnego rozumienia art. 101 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących, idąc za w.w. wyrokiem, można z niego wywieść pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", poza postanowieniem o podjęciu zawieszonego postępowania. Co za tym idzie, możliwe więc jest, ich zdaniem, złożenie zażalenia również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Skarżące zakwestionowały stanowisko zawarte w postanowieniu Kolegium z dnia 7 stycznia 2016 r., wskazując na przeciwne poglądy prawne wyrażone orzeczeniach sądów administracyjnych, podkreślające, że gdyby ustawodawca chciał wykluczyć określone postanowienia z kategorii podlegających zaskarżeniu, napisałby to wprost. W ocenie skarżących, nie można zasadnie wyłączać prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. 5. Zarządzeniem z dnia 6 czerwca 2016 r., na podstawie art. 111 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączono sprawę toczącą się pod sygn. akt II SA/Kr 364/16 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Kr 363/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, przez co podlega oddaleniu. Przedmiotem sporu w ocenianym przypadku jest to, czy na postanowienie organu l instancji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje stronie zażalenie. Podstawą prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis będzie miał zastosowanie do zażaleń wnoszonych do organów administracji, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 K.p.a. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (w rozdziale 11 K.p.a.), do zażaleń należy odpowiednio stosować regulacje dotyczące odwołań. Kwestia zaskarżalności postanowień odnoszących się do zawieszania postępowania administracyjnego, uregulowana jest wart. 101 par. 3 K.p.a. Aby prawidłowo odczytać normę prawną zawartą w powołanym przepisie, należy sięgnąć do jego wykładni historycznej. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. cytowany przepis art. 101 par. 3 K.p.a. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z takiej treści przepisu wynikało zatem, iż zażalenie przysługiwało na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00) tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. wprowadzona 3 ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2010 r. Nr 6, póz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 par. 3 K.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec dokonanej zmiany analizowanego przepisu, jego treść należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Uznać bowiem należy, że skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Celem tej nowelizacji było także jednoczesne wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w kontrolowanej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 K.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: 4 NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Przedstawione stanowisko jest obecnie dominującym w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Odmienne zaś poglądy, incydentalnie wyrażone w orzecznictwie, nie mogą być aprobowane. Podkreślić przy tym należy, że podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej. W tym kontekście na uwagę zasługuje zmiana przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. - o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. póz. 658). Przepis art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał zaskarżalność postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem było zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Regulacja, zgodnie z którą zażalenie przysługiwało na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania, mogła budzić podobne wątpliwości jak redakcja art. 101 § 3 k.p.a., sprowadzające się do tego, czy ustawodawca dopuścił tym samym zaskarżalność postanowień o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jeszcze na gruncie tego przepisu w orzecznictwie NSA przyjmowano jednak, że takie uprawnienie procesowe zostało wyłączone (por. postanowienia NSA: z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10). Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. uchylono m.in. pkt 3 art. 194 § 1 p.p.s.a., co miało związek ze zmianą dokonaną w art. 131 p.p.s.a. (dodanie zdania drugiego). Przewidziano w nim bezpośrednio zaskarżalność w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Znowelizowane brzmienie art. 131 p.p.s.a. (dodanie zdania drugiego) należy uznać za ustawowe doprecyzowanie przedmiotowej kwestii. Aktualna treść art. 131 zdanie drugie p.p.s.a. stanowi zatem, na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, odpowiednik normy wyprowadzonej z art. 101 § 3 k.p.a. W kontekście przedstawionych rozważań uznać więc należało, iż na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2015 r. o odmowie zawieszenia 5 postępowania w sprawie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie przysługiwało zażalenie. Trafne było więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność wniesionego na to postanowienie zażalenia. Wskazania także wymaga, iż błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu l instancji o prawie jego zaskarżenia, nie mogło skutecznie przyznać skarżącym prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Prawo to wynikać bowiem musi z przepisu ustawy (por. art. 141 par. 1 K.p.a.). Błędne pouczenie dokonane przez organ, nie może kreować dla strony postępowania nowych (tj. nieznanych ustawie) uprawnień, a w związku z tym, nie stwarza dla skarżących prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pouczenie to pozostaje bez wpływu na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. 2016 r., póz. 718) - skargi oddalił.