II SA/Kr 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić stronie skarżącej [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 2 listopada 2012r., znak [....] , utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 14 sierpnia 2012 r., znak [....] , orzekające o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,7510ha, obr. [....] , jednostka ewidencyjna [....] , objętej KR1 [....] , do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w K. , I Wydział Cywilny sygn. I C 208/12. Postanowienie wydano na skutek wniosku [....] Sp. z o.o S. K. A w K. , zaś jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 101 § 1 k.p.a. i art. 123 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Podało, że postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r., znak [....] , orzekło o odmowie zawieszenia postępowania. Zdaniem Kolegium, okoliczność że przed Sądem Okręgowym w K. toczy się postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości, w której skład wchodzi m.in. działka [....] nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż argumentacja powołana we wniosku o zawieszenie postępowania nie wykazuje na występowanie przesłanki "zagadnienia wstępnego", bez rozpoznania którego nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy. [....] sp. z o.o. S.K.A. w K. wniosła w terminie skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w K. , l Wydział Cywilny, sygn. akt l C 208/12 w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej obejmującej działkę [....] , obręb [....] , jednostka ewidencyjna [....] , nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu w/w artykułu ze względu na brak związku przyczynowego, a w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie zawieszenia postępowania, - art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu sporządzenia właściwego uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzenie postępowanie w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do organów władzy, - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w części dotyczącej przedmiotu postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. , l Wydział Cywilny, sygn. akt l C 208/12, a w konsekwencji brak dokładnego ustalenia co jest przedmiotem w/w postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 2 listopada 2012 r. oraz postanowienia z dnia 14 sierpnia 2012 r. i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod kątem przestrzegania prawa ma charakter ograniczony, zaś jej zakres przedmiotowy wyznaczają postanowienia art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270– oznaczana dalej jako p.p.s.a ). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wyliczone enumeratywnie kategorie aktów administracyjnych, czynności, względnie bezczynność organów administracji publicznej w określonych wypadkach. W szczególności kognicją sądów administracyjnych objęta jest w myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. kontrola legalności indywidualnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, podejmowanych w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skarga do sądu przysługuje na każdą decyzję administracyjną. Natomiast w wypadku postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym skarga – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy na postanowienie służy zażalenie, względnie jeśli postanowienie kończy postępowanie bądź rozstrzyga sprawę co do istoty. Jeżeli postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mieści się w jednej z tych trzech kategorii, wówczas skarga na nie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Podlega zatem odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowienie tego rodzaju nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Wydawane jest bowiem w toku postępowania administracyjnego, zaś odnosi się do procesowej kwestii incydentalnej. Pozostaje zatem do rozważenia, czy na postanowienie takie – w razie wydania go przez organ pierwszej instancji – służyłoby zażalenie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano doktrynie i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nowa regulacja wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu, wyrażany w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, nie jest trafny. Jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej – Filipowicz i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy zważyć, że uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego ( cytowane w tymże komentarzu ) nie wskazuje na intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zaś amina dotychczasowych regulacji prowadzi do wniosków przeciwnych. W szczególności, w uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika zatem, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można bowiem pominąć wskazanych w uzasadnieniu projektu motywów wykluczenia przez ustawodawcę celowości kontroli instancyjnej i sądowej w określonych wypadkach. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że przewiduje on kontrolę incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania, a więc odnosi się do przypadków powodujących wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Takie trafne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany art. 101 § 3 k.p.a. wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 630/12, Lex Omega nr 1235827 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, Lex Omega nr 1109011 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - z dnia 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11, Lex Omega nr 1122843 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, a także wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że prezentowane wyżej podejście służy realizacji zasady z art. 12 k.p.a., bez jakiejkolwiek szkody dla praw stron, w tym prawa do sądu, które zostaje zachowane i jest realizowane przy zaskarżaniu orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Względy wykładni systemowe nakazują też zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku). Zgodnie z nim zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie", czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w k.p.a. po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię, która pozostaje też w zgodzie z założeniami przyjmowanymi w np. procedurze postępowania cywilnego. Uwzględniając zatem ponadto, że zaskarżone postanowienie należy do kategorii postanowień, na które zażalenie nie służy, to zgodnie z art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. nie służy na nie również skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu – jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.